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公共部门绩效悖论及有效突破路径探析 　　摘要：公共部门绩效悖论的发生是多种原因共同作用的结果，其发生有许多弊端，会阻碍组织的创新、降低组织的视野、导致组织整体绩效的下降等等。本文采用系统分析的方法从价值观念层面、指标体系设计层面、执行层面和反馈层面分析了绩效悖论发生的原因，并与之相对应从价值、指标、执行、反馈四个方面阐述了突破绩效悖论的途径。 　　关键词：公共部门；绩效悖论；突破路径 　　一、引言 　　公共部门绩效管理根本上在于提高组织和个人的绩效，促进资源的有效利用，促使政府全面履行职能，提升公共服务的质量和水平，以绩效为手段提升自身的合法性。其中，“政府绩效评估指标设计在整个政府绩效评估过程中居于核心地位。”[1]因此，公共部门绩效指标体系的设计是关键之所在。“绩效管理和指标并不仅仅是一种时尚，而是公共管理中的大趋势。”[2]在国内外的政府绩效管理中一些绩效测量工具被广泛的应用，其中应用比较普遍的有BSC、KPI、TQM等。然而，由于各个测量工具自身的局限和公私部门的差异，这些绩效管理工具并没有达到预期的效果，甚至出现组织资源的浪费。因此有必要对绩效悖论进行探讨。所谓公共部门绩效悖论指的是在公共部门绩效管理中由于公共部门组织自身的特殊属性和所处环境的复杂性，以及各种主客观条件的限制，随着时间的不断向前推移导致绩效指标不能准确测量、反映组织的真实绩效和区分绩效的优劣，从而导致绩效指标失灵的现象。 　　二、公共部门绩效悖论发生的原因分析 　　以下从概念层面、指标层面、执行层面还有绩效反馈层面等四个方面分析绩效悖论产生的原因。价值理念和战略目标是进行绩效指标设计的顶层指导，决定了指标开发的方向，是绩效指标的灵魂和归宿。绩效指标是对价值观念的具体化，其信度和效度是准确测量绩效的关键。但专家忽视政治生态而设计的绩效指标如詹姆斯所言“鸡笼里的狐狸能够使专家化设想成为泡影。”[3]如威尔逊所说，执行宪法日益比制定宪法难，已经反映出执行领域的重要性，它是实现蓝图的关键。没有反馈的执行不但没有效果甚至还会出现绩效的倒退，注重随情景变迁的具体反馈工作十分重要，如唐纳德所言“能否有效驾驭项目执行的关键在于管理者能否得到良好的行政反馈。”[4] 　　（一）概念层面 　　1、价值理念影响绩效指标体系设计的科学性 　　公共部门与私人部门之间的根本区别在于其追求的社会价值。价值理念从规范模式的视角规定了应然的方向。效率、公平、民主、法治等价值是公共部门的应有之义，在设计绩效指标体系的时候也必须考虑其遵从的社会价值规范。“大多数的公共政策目标是试图在两个或更多的价值之间达成妥协。”[5]因此，如果指标体系设计只是遵从一种价值规范并发挥到极致，那么指标体系的科学性就会受到怀疑，部门绩效必然会发生扭曲。最终的绩效指标也不能反映出公共部门自身真实的、特殊的绩效。 　　2、战略目标清晰度决定了指标的具体化程度 　　战略目标是基于组织内外部环境运用前瞻性思维预测的未来组织的努力方向，和组织为公众提供的服务直接相联系。绩效悖论发生的原因之一是政策目标的模糊性，公共政策经常有许多，有时候甚至是相互冲突的目标。因此，价值指标不是中立的。目标的不清晰会使绩效指标的设计具有矛盾性，更会加剧绩效悖论的发生。而且，“目标最终能够随着时间的推移而改变。目标随着执行过程不断发展，因为行政管理的现实状况总是很难预测的。”[6]目标的变动性也必然要求绩效指标的变化，如果只是组织目标变化而绩效指标不变那么绩效指标就变成了无源之水失去了意义，导致绩效悖论发生。 　　3、如何界定组织绩效直接影响组织发展方向 　　“困难不在于我们不能从理论上说明绩效的原因，实际上我们一直在这么做，尽管不明确，而在于我们不知道绩效是什 　　么。”[7]绩效考核指标就是组织的指挥棒，因此，对组织的绩效进行界定至关重要。公共部门的绩效和政府职能直接相关，其特点也与公共部门的属性密不可分。不清晰的政府职能定位，尤其是政府、市场与社会边界的变动性会影响公共部门绩效的界定。另外，由于公共部门的公共产品在生产和消费上具有统一性，再加之公共部门绩效结果（产出）的难以测量性这会导致对绩效界定的困难加大。政府职能不转变或是政府职能转变不到位都会影响对公共部门绩效的界定，不清晰的绩效目标会使组织的员工积极性受挫影响组织的绩效。 　　4、对待绩效测量的态度影响组织绩效的提升 　　“过于在组织内强调监控和效率就会增加绩效悖论发生的概率。”[8]如果公共部门仅仅把绩效评估作为管理组织的唯一手段，组织必然会把资源用于被评估的组织方面，通过增加被考核方面的效率来提升组织的绩效，但是实质上可能导致整个组织的绩效的下降。严重后果会导致组织思想的僵化和应对突发挑战事件能力的下降，给组织带来不可挽回的损失。