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云南边境地区境外人员“三非”管理中的问题探析 　　【摘 要】境外人员“三非”问题近年来越来越受到社会的关注，我国不管是发达的大城市还是欠发达的边境城市都受到“三非”问题的困扰，而我国云南边境城市―德宏傣族景颇族自治州也深受其害。境外“三非”人员破坏我国与邻国的国（边）境管理秩序，扰乱社会秩序，成为边境地区经济社会发展的毒瘤。我们要充分研究管理中存在的问题，打破管理瓶颈，为下一步解决问题做准备。 　　【关键词】云南边境地区；三非；法律制度；管理制度 　　一、法律法规存在缺陷 　　（二）法律法规缺乏统一 　　边境管理法律制度混乱的原因有很多，其中立法的技术和水平也是很重要的因素。正因为如此，现行的边境管理法律法规之间经常会发生抵触冲突的现象。 　　比如，对于偷越国（边）境行为，《云南省中缅边境地区中方人员出入境管理暂行规定》、《云南省中缅边境地区境外边民入境出境管理规定》、《云南省中越、中老边境地区人员出入境管理规定》、《出入境管理法实施细则》、《出入境管理法》、《刑法》、都作出了对其进行行政处罚的决定。但是对于罚款的金额、拘留的时间规定各不相同，这给公安机关在进行处罚时难以选择该适用的法律，也使公民对执法机关的权威性和公正性产生怀疑，有损法律的尊严。 　　（二）法律法规滞后 　　颁布于上世纪80、90年代的“两法”以及“三个规定”至今已有20余年的历史，在这期间，云南边境地区出入境的情况已经发生了很大的变化，这无疑使得部分出入境管理法律法规已经与现实脱节。与此同时地方性的管理规章是根据地方的发展变化进行了修改，但是《出入境管理法》却还是墨守成规，这样一来地方性法规与《出入境管理法》之间出现了相互抵触。《出入境管理法》已经不能很好的指导边境地区出入境管理工作。例如，云南省政府的考虑到当时缅方对边境线的实际控制能力制定《云南省中缅边境地区境外边民入境出境管理规定》，我方实行了双边管理和单边管理的模式，但是，《出入境管理实施细则》的修订以及中缅两国政府签订的《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定明确了双边管理的精神，这种与地方实际不相符的协定对边境地区的管理是没有多大意义。 　　（三）法律形式散乱 　　我国表面上是在对边境管理这块制定了体系健全的法律制度，但是所制定的法律种类繁杂，内容庞大，不成体系，散见于各种各种法律、补充规定、实施细则、例当中，似乎每一个具体的事项都能找到与之相应的法律，但是实际用的多的还是云南省政府制定的地方性法规、地方政府规章等规范性文件。 　　二、现行云南边境地区的管理制度落后 　　现行云南边境地区的管理主要依据的法律有：第一，《云南省中缅边境地区境外边民出入境管理暂行规定》、第二，《云南省中越、中老边境地区人员出入境管理规定》、第三，《云南省中缅边境地区中方人员出入境管理暂行规定》。以这些法律为依据实行的管理制度是单边管理和双边管理两种。对于双边管理模式，主要是指中老，中越以及中缅部分地区；中缅边境线大部分是在民族武装的控制下，比较混乱，所以是实行我国单边管理模式。由于不同的管理制度，边民出入所持的证件五花八门，管理十分混乱。 　　从我国境内的管理角度讲存在的问题主要是： 　　1、管理机构不够完善由于我国经济的蓬勃发展，进入我国境内的境外人员成几何数增长这给我云南边境地区出入境管理部门形成了巨大的压力，一方面由于边境地区条件较差，吸引不来人才，检查站（点）、边防派出所、基层出入境管理部门往往是处于人手紧缺状态；一方面，公安部出台的机构改革方案要求县一级的公安机关进行“8+3”改革，很多县级出入境管理机构被撤并，这给本来就处于人手不够的边境地区基层出入境管理部门更捉襟见肘。 　　2、部门职权重叠。现行的边境管理实行的是点、线、面结合的管理模式，即“军队管线、边防管点、公安管面”除此之外还有外事、边防、海关、卫检等部门。边境管理部门是多头管理，这样的管理模式很容易造成认识不一，相互夺权，互相推卸责任，不能形成联动机制，工作形不成合理。从公安内部看，出入境管理工作分属多家，公安边防部门管出入境检查，给边民发证；公安出入境管理部门管国内公民非公务出国（境）的审批发证和对入境人员的入出境、居留、签证管理等；交警部门管理出入境车辆；刑警管涉外案件侦破；出入境管理一般归在政保部门。这样的职能配备很容易形成权力的交叉，资源的争夺，无法实现工作的最佳状态。 　　3、管理处罚力度较轻。境外人员的非法越境属于典型的偷越国（ 边） 境犯罪行为，按我国的《刑法》规定，违反国（边）境管理法规，偷越国（ 边） 境，情节严重的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制并处罚金。但是云南边境地区对境外三非人员的处理主要是依据云南省政府的“三个规定”来处理，一般都是处罚很轻，要么警告要么罚款，