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从青岛“11·22”事故看我国中央企业安监执法体制机制的完善 　　【摘要】当前，我国中央企业重大安全责任事故一再发生，损害的不仅是生命与财产，还有党和政府的形象。本文试图通过对青岛“11？22”事故的分析，从安全监督监察执法的角度，分析其中的体制机制问题，并提出相应的改革建议。 　　【关键词】中央企业安全监督行政执法 　　2013年11月22日10时25分，位于山东省青岛经济技术开发区的中国石油化工股份有限公司管道储运分公司东黄输油管道泄漏原油进入市政排水暗渠，在形成密闭空间的暗渠内油气积聚遇火花发生爆炸，造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元。{1}这起事故只是每年我国中央企业发生诸多安全生产事故的一个缩影，但其暴露出的问题十分典型，不仅体现中央企业总部对下属企业的安全监管力度的不足，以及地方政府对本地的中央企业属地监管与信息沟通不到位，更反映出当前针对中央企业的安全监管执法体制机制存在诸多缺漏。而安全生产监管监察执法机制的缺位、错位，也正是一些地方对当地中央企业“无法管”、“不敢管”，以及某些中央企业“不怕管”的主要诱因之一。 　　当前，监管部门根据某种标准，有侧重地对监管对象进行分类监管，是当前学界与实务界研究与讨论的热点，也是我国行政管理与行政执法体制改革的重点之一，在我国食品安全、工商行政、质量监督、证券保险期货等监管领域也有较多的实际应用，积累了必要经验。而在西方国家，各国在法制的基础上，也普遍建立了多层次、多渠道的国有企业监督和稽核体系。{2}也基于此，将中央企业安全生产监管监察执法，作为我国安监执法的一个重要分类进行分析研究，既有必要也有可能。 　　一、现行中央企业安全生产监管监察执法体制 　　在我国，中央企业主要指由中央政府监督管理的国有企业，简称央企。{3}当前，我国对央企安全生产实行分级负责、属地监管的原则，各地央企虽然行政关系不隶属于地方政府，但安全生产工作必须接受地方政府和有关部门的监督检查。在具体行政执法权限配置上，根据《安全生产法》、《中央企业安全生产监督管理暂行办法》、《国家安监总局、国务院国资委关于进一步加强中央企业安全生产分级属地监管的指导意见》等规定，国家安监总局承担国家安全生产综合监督管理责任，依法行使综合监督管理职权；国家安监总局和国务院有关部门重点负责对相关行业或领域的央企总部安全生产工作的监督检查；国务院有关部门根据职责分工，负责央企安全生产工作的监督检查；各省市人民政府安全监管部门和相关行业或领域主管部门，以及国务院有关部门设在本行政区域内的有关机构，按照职责分工，负责本行政区域内央企所属各级企业的安全生产监督检查。 　　具体到青岛“11?22”事故涉及的中石化集团公司及其下属企业，分级监管主要体现在，国家安监总局对中石化集团公司及下属企业具有综合性的安全生产监管监察执法权，重点负责中石化集团公司总部安全生产监督检查，另外因为中石化管道储运分公司安全生产许可证也是由国家安监总局审批，根据“谁发证、谁监管、谁负责”原则，国家安监总局理论上也要直接负责对该二级公司进行安全生产监督检查执法；国资委要按照国有资产出资人的职责，主要负责督促中石化集团公司及其下属企业逐级建立健全安全生产责任制，规范并落实各项安全生产工作制度；中石化集团公司及其下属企业所在地的省级、市级安监部门和行业部门在职责范围内具有相应的监管与执法权。 　　二、现行央企安监执法体制存在的主要问题 　　（一）中央与地方执法信息共享与业务协同不足 　　2006年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈2006―2020年国家信息化发展战略〉的通知》（中办发〔2006〕11号）提出，“有序推进相关业务系统之间、中央与地方之间的信息共享，促进部门间业务协同，提高监管能力”。然而，从此次青岛“11?22”事故看，中央与地方以及部门之间的信息共享与业务协同远未实现，特别是在中央与地方监管部门以及中央企业与地方政府之间，甚至还存在某种程度的脱节。本次事故中的管道泄漏点位于东黄输油管道与地方市政排水暗渠交叉点，期间甚至还进行数次施工改造，而各方一直都没能给予他方应有的沟通或警示，恰是这种脱节的明显表征。 　　（二）央企安监执法的执法依据层级不高、赋权不足、体系散乱 　　近年来，有关少数央企是“独立王国”的讨伐声一直不绝于耳，而地方执法部门特别是安监部门执法“没底气”也被反复提及。{4}央企的“牛气”与地方执法部门的“没底气”，其重要原因之一就是监管部门执法依据的疲软。由于历史原因与体制惯性，央企对于地方政府，先天的具有政治优势，加上经济上的优势地位。要改变地方监管部门执法上的弱势，亟须立法尤其是法律予以强势保障。然而现实中，法律并没能够发挥应有的作用，安监执法的主要和直接依据仍然以部门规章与规