制度、利益和风险地方公共事务选择性协商治理的影响因素.docVIP

制度、利益和风险地方公共事务选择性协商治理的影响因素 　　摘要： 　　协商治理是随着协商民主理论的发展而出现的国家和社会治理模式。地方公共事务治理越来越多地采取协商治理的方式，总体上是地方政府的一种选择性治理方式。制度、利益和风险是影响地方政府选择协商治理的主要因素。制度是决定性因素，包括协商民主制度和其他相关制度。利益是重要驱动，各参与主体要在权衡利益得失后选择是否协商。风险是当前需要关注的现实因素，特别是公共事务与社会稳定间的关联。协商治理将成为公共事务的日常处理方式。 　　关键词： 　　协商治理；公共事务；地方政府；制度；利益；风险 　　中图分类号：G621文献标识码：A 　　文章编号：1008-7168（2018）03-0011-08 　　随着协商民主理论的逐步完善，国家和社会治理的各个层面开始推行以协商为基础的治理方式，从而形成公共事务的协商治理模式。这在地方公共事务中体现得更为突出。毕竟中央层面主要解决重大政治问题，政治协商是其主要内容；而地方以公共管理和服务为主，协商主要围绕具体问题和事项展开。但总体上，协商治理还不是各级政府处理公共事务的必然选择，甚至在同一地方的同类公共事务中，是否实行协商治理也是有选择的。为此，探讨影响地方公共事务是否实行协商治理的因素就有其必要性。 　　一、协商民主、协商治理与地方公共事务 　　协商民主是中国民主政治的特色所在，它不仅是一种国家制度，更是一种社会实践。当协商民主被应用于具体公共事务的治理中，就生成协商治理。征拆改造事务因其复杂性和敏感性而需要协商治理，却又是协商治理发生率较低的领域；决定征拆改造是否选择协商治理的因素涉及制度、利益和风险等方面。 　　（一）从协商民主到协商治理 　　作为参与式民主理论在20世纪70年代的新发展，协商民主以强调利益相关者的直接参与和协商决策为基本特征。正如库克所说，“协商就是各种观点自由的交流”，所以协商是开放的，协商程序要公正，参与者对协商结果的认知是平等的[1]。协商民主因此具有协商参与者、偏好及其转换、讨论与协商、公共利益、共识等要素[2]。这些要素也构成了协商民主实际运行的程序。由于协商围绕公共生活中的具体问题展开，所以它首先发生在个人和社会生活领域；哈贝马斯则认为针对某个问题，公民进行协商讨论并形成某种观点，这些观点再经过媒体和选举等公共交往而进入国家政治领域[3]。因此，曼斯布里吉认为协商会发生在社会生活中的任何机构、场合和空间[4]（pp.211239）。 　　中国的协商民主与西方协商民主理论既有联系，又存在显著区别。从来源上讲，协商是中国政治生活的传统，特别是在中国共产党领导的政治实践中，协商一直贯穿其中，并成为核心特点。从形式上讲，它既是一种国家制度，存在于政治生活领域，包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商等；同时也包括基层协商、社会组织协商等社会自治领域的形式。从功能上讲，协商民主既有助于基层社会中修桥补路、邻里关系等事务的解决，又能促进国家治理能力现代化。经过长期的积累，中国的协商民主已经形成较为系统的理论，建立起一系列制度规范，并在国家和社会治理中产生了实际的影响。这种以协商民主为基础和指导的国家和社会治理实践，就是协商治理。 　　正如何包钢所说，协商民主本身就是“一种公共事务治理模式的民主化”“一种新的治理机制”[5]。应用协商民主理念与方法的治理实践形成了一种新型的治理范式，即协商治理：它既区别于传统的公共行政，也区别于新公共管理及新公共服务等政府管理形式[6]。在新中国的政治实践中，协商的传统和对人民民主的不懈追求，使协商治理一直存在，并在新的历史时期成为国家治理的主要路径选择。 　　协商治理首要关注的是治理过程中的公民参与，“不同利益群体参与管理过程，充分表达各自利益，在讨论协商的基础上产生公共政策或为公共决策提供依据”[7]。进一步讲，它关注民主的真实性[6]，追求实质性民主。代议民主也是一种公民参与，但这个参与仅体现为选举代表，真正做决策的是代表而不是选民；协商治理则强调公民参与民主决策的真实性，即公共决策应该是在公民广泛参与和协商讨论的基础上共同做出的。协商治理更加强调政治参与的有序性，“以协商、合作替代竞争、冲突”[8]，避免无序参与导致的混乱破坏社会稳定、损害公共利益。 　　协商治理也具有中国自身的逻辑和特点[9]。首先它实现了人民民主和中国共产党领导的统一。社会主义民主的核心是实现人民民主，由人民管理国家和社会事务，即人民享有国家治理的权利，协商民主就是在最广泛地实现人民的治权；但这一过程是在中国共产党的组织下实现的，党的领导是协商治理的政治基础[10]。这也使中国的协商治理具有党委领导、政府主导的特点；协商治理是国家治理的一种形式，而不仅仅是一种社会自治形式。