以管资本为主国有资产监管改革路径与措施.docVIP

以“管资本”为主的国有资产监管改革路径与措施 　　摘要：深化国有资产管理体制改革必须以“管资本”为主加强国有资产监管。对上海市国有企业中高级管理人员的调研表明，当前上海市国有资产监管主要存在以下问题：从监管主体看，国资委定位不明确，监管组织体系层级多且权责关系不清晰；从监管对象看，国有企业微观运行中市场化与行政化的矛盾依然存在；从监管环境看，政企不分、政资不分依然存在，配套改革匹配度不足。因此，以“管资本”为主的国有资产监管改革是一个系统工程，要从上到下进行顶层设计、从下到上完善基础环境。上海市应进一步推进政企分开、政资分开，明确国资委的定位和权责关系；优化底层制度安排，化解国有企业微观运行中市场化与行政化的矛盾；协同推进相关配套改革，完善以“管资本”为主加强国有资产监管的制度环境。 　　关键词：国有资产管理体制改革；国有企业改革；国有资产监管；管资本；管资产；管企业；国资委；政企分开；政资分开 　　中图分类号：F123.7；F276.1文献标志码：A文章编号2017 　　一、引言 　　国有资产管理必然是社会主义国家国民经济管理的关键领域。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国的国有资产管理体制也日臻健全，但政企不分、政资不分等问题仍然存在，进一步深化国有资产管理体制改革迫在眉睫。2013年11月，党的“十八届三中全会”提出，要“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”。2015年12月，国务院印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号），进一步明确了国有资产管理体制改革的方向和措施，其中“以管资本为主加强国有资产监管”是重要内容和关键环节。 　　我国国有资产管理体制的改革一直在进行，学术界的相关研究也持续不断。中央提出“以管资本为主”的改革思路后，很多学者对此从理论上进行了深入探讨。罗华伟和干胜道（2014）认为，所有者享有资本运作权、监督权与收益权，经营者行使资产运用权，前者为“管资本”，后者为“管资产”；“管资本”的最大障碍是国有资产所有权被割裂和行政权力的过度干预，其根本原因在于缺乏一元终极所有者代表；因此，顶层应构建国有资产的一元终极所有者，中间层应培育人格化积极股东，底层应完全市场化运作。谭啸（2014）认为，“以管资本为主加强国有资产监管”内涵丰富，当好“积极的大股东”至少需要管好国有资本的“投向”“伙伴”“掌柜”“账本”“回报”和“ 形态”。张林山等（2015）认为，构建以“管资本”为主的新型国有资产管理体制，要明确不同类型资本和企业的功能定位，建立新型国有资产监管组织架构，完善监督考核体系和经营预算制度，以形成以“管资本”为主分类监管的国有资产监管体系，进而提高国有资本配置效率；并提出了由监管主体、投资运营主体和企业构成的三层次国有资产监管体系。陈清泰（2015）认为，“管资本为主”的核心是实现政企分开、所有权与经营权分离，并保证国有资本的投资始终受到强财务约束。廖红伟和张楠（2016）认为，国有资产监管体制由“管资产”向“管资本”转变是我国经济社会发展的内生性要求。张卓元（2016）则认为，国有资产监管从“以管企业为主”向“以管资本为主”转变是深化改革的重大理论创新，加强国有企业董事会建设、完善其法人治理结构是实现这一重大转变的重要突破口，国有资产监管部门要真正放权，让国有企业董事会发挥自主经营决策的核心作用。张文魁（2017）认为，应对国有资产监管体系进行根本性改革，改革的方向是“去监管、行股权、降比重”。刘现伟（2017）则强调应以管资本为主推进国有企业分类监管和考核。 　　张桂芳：以“管资本”为主的国有资产监管改革路径与措施 　　综上所述，无论是从“管资产”向“管资本”还是从“管企业”向“管资本”转变，“以管资本为主加强国有资产监管”已成为共识。但现有关于国有资产监管改革的研究大多是从理论和宏观政策设计层面进行的，少有文献根据调研资料对国有资产监管中实际存在的问题进行剖析及对策研究。有鉴于此，本文基于对上海市国有企业中高级管理人员的调查资料，深入分析在国有资产监管改革过程中存在的问题，进而提出相应的对策建议。 　　二、当前上海市国有资产监管存在的问题及原因 　　上海市具有国有资产体量大、区位优势明显、市场化程度高等比较优势，是我国国有资产管理体制以及国有企业改革的领头羊。总体上说，改革开放以来，特别是新世纪以来上海市国有资产管理体制的改革是卓有成效的，取得了一定的成绩，积累了很多经验。根据上海市国有资产监督管理委员会网站统计资料，截至2015年底，上海市地方国有企业共计11 493户，资产总额达155 703.22亿元，归属母公司所有者权益总额达27 984.27亿元，实现营业收入