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促进城镇化健康发展的新思路 　　【摘要】推进城镇化,是中国政府20世纪90年代以来从根本上改变我国城市化总体上落后于工业化现象的重大政策选择。目前,中国的城市化进程,因面临着中央的政策主张与地方实践的脱节以及政府的愿望与农民的选择的背离两方面的矛盾而陷入困境。中央推动城乡统筹发展,是打破僵局,促进城镇化发展的新思路。 　　【关键词】城镇化;城乡一体化;新思路 　　 　　胡锦涛同志在2005年9月29日中共中央政治局第25次集体学习时指出:“城镇化是经济社会发展的必然趋势,也是工业化、现代化的重要标志。城镇化的发展水平在很大程度上标志着一个国家的发展水平,因此,在中国要实现工业化、现代化就必须实现城镇化。城镇化滞后已经成为中国经济社会发展的限制性因素,促进城市化进程也就成为中国工业化和现代化发展的战略选择。”可见,推进城镇化已相当迫切。但是,作为农业人口众多又处于转型中的中国社会,城市化面临着困境。 　　 　　一、中国城市化面临的困境 　　 　　中国20世纪50年代后期开始,从阻止城市化到20世纪末推进城市化,时间虽然不长,但发展速度很快,城市化水平由1978年的17.9%提高到2005年的41.8%。但在推进城市化的过程中,直到目前,一直存在两种区别很大的理念和战略选择,这就是“城镇化”还是“城市化”问题。二者虽然只有一字之差,但是,城市化侧重于城,主张发展大中城市,提高城市化水平;城镇化则侧重于镇,主张就地安置农民,通过镇的发展实现现代化目标。无论哪种提法,都是要实现人口的聚集,只是在聚集的载体上不同而已。 　　就眼前而言,我国城市化面临两方面的困境: 　　(1)中央的主张与地方实践的脱节。即:一方面,中央政府力主打破城乡户籍不同而用工待遇不同的状况,取消农业户口与非农业户口的区别,鼓励有居住能力和居住意愿的农民逐步城市化,推进中国的城市化进程。这表现在党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中。《决定》明确指出:“取消对农民进城就业的限制性规定”,“在城市有稳定职业和住所的农业人口,可按当地规定在就业地或居住地登记户籍,并依法享有当地居民应有的权利,承担应尽的义务”。另一方面,是地方政府缺乏热情,在大趋势下,打破了本地农业户口与非农业户口的区分,却演化为本地户口与外地户口的区分。由于我国对公共物品的供给实行分级管理制度,地方政府原则上只对所管辖范围内的城乡居民(拥有当地户籍的人口)的公共事务承担责任和义务。原有的户籍管理制度为地方政府提供了一个划分责任范围的有效且合法的工具,使得农民工输入地政府为了本地经济的发展,不得不允许外地劳动力进入本地劳务市场,却又以户籍制度为工具,拒绝外地劳动力的本地化,阻碍农民城市化。深圳户籍人口只有160多万,而外来人口高达900多万,是户籍人口的6倍多;北京、上海等大城市,外来流动人口占据了三分之一。根据国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》的调查显示:有76.55%的农民工采取两栖的生活方式。[1] 　　(2)政府的选择与农民选择的背离。一方面,中央政府认识到,城市化(人口聚集)是人类文明进程的一个方向,是现代社会变迁的基本标志,必须推进城市化,并且在“十五”中把小城镇建设与发展列为乡村城市化和城乡一体化的战略目标。但是,到2005年,小城镇人口的规模仍然非常有限,农村人口不愿成为小城镇的居民。而城市化却加速发展,大城市与特大城市发展迅速,城市人口密度不断上升。从城市的数量看,我国城市的数量从1978年的193个增加到2002年的663个,其中,50万人口以上的大城市,从1993年的68个,增加到2002年底的450个,一百万人口以上的特大城市从1978年的13个增加到2002年底的171个。[2]从城市人口的密度来看,1990年,我国城市人口居住密度是每平方公里279人,2000年是每平方公里442人,2002年达到每平方公里754人;[2]另一方面,各个大城市的地方政府为了控制人口的增长,都出台了许多限制外来人口的措施。例如,北京市“十一五”规划为控制人口的增长向市民问计,最后得出了体现北京人“集体智慧”的11条建议,就是“严格控制流动人口,减少低素质人员进京”;“提高雇佣外地人的成本,减少雇佣外地人的机会”;“提高生活成本,实行住宿限制,没有达到要求的居民个人房屋不能出租”等等,其他许多大城市都有对农民准入的行业、工种的限制性规定。为的是把农民挡在城门之外。但是,农民们仍然毫不犹豫地选择大中城市。根据有关调查显示,流动就业农民有80%进入了城镇。 　　 　　二、我国城市化困境形成的原因 　　 　　中国城市化的难题,是计划经济“后遗症”的反映。 　　第一,造成我国城市化困境最深层次的原因,根源于政府的观念和认识没