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公共服务合同外包存在风险及其控制机制研究 　　摘 要 随着全球化进程的加快,公共服务合同外包这一公共管理的新模式逐渐被我国理论界以及政府所接受。但在各国实行公共服务合同外包的过程中,由于种种主客观因素,政府、公民以及第三方都可能会面临种种风险。公共服务外包如果能够按照人们所计划的路径进行会是一种很好的提供公共服务的工具,所以,分析其存在风险的原因并寻找控制风险的机制是一项很有意义的工作。 　　关键词 公共服务合同外包 风险 政府 第三方 　　中图分类号:D523.1文献标识码:A 　　 　　随着世界各国民主化进程的不断推进、政治文明的不断提高,曾经被各国政府所广泛应用的韦伯的官僚制组织理论已暴露出种种不足,不再完全适用于现代公共行政。于是,政府民营化应运而生。20世纪后期,民营化理论从无到有,逐步发展。 　　改革开放以来,西方先进的政府改革思想不断输入我国,我国公民的政治素养也在不断提高,这一系列主客观环境的巨大变化持续而有力地推动着我国行政改革的开展。近年来,我国中央及地方政府越来越频繁的以压缩财政支出以及提高公共服务质量、效能为目标,在提供公共服务方面运用了合同外包的模式,使得我国公共服务合同外包不断成熟并取得了一些成效,但同时也暴露出一些问题。本文就合同外包的内涵、存在的风险以及风险控制机制等方面试作探析。 　　 　　一、我国公共服务合同外包发展情况 　　 　　几十年来,我国政府坚持与时俱进、开拓创新,将注重效率和成本效益的企业式运作逐步纳入到了公共管理之中,主要表现在公共行政的某些职能不再由政府统包,而由一些更佳的配置者如私人机构和其他的公共机构来承担。随着改革的不断向前发展,政府职能合同外包的范围越来越大,不仅街道清洁,垃圾处理等服务性行政被外包出去,连治安管理权,收费权等传统的秩序行政也被承包出去。这些大胆的尝试多数都能够按照计划顺利开展,产生三方共赢的效果,但也存在像四川“邛崃新城的C-BOT”困局等公共服务合同外包失败的案例,而这些失败多是由于公共服务合同外包过程中暗含的风险转化为实质的问题所导致的。 　　 　　二、公共服务合同外包实施过程中存在的风险分析 　　 　　在外包、享受、承包公共服务的过程中,政府、公民以及第三方都难免会由于有限理性以及市场、社会的种种不确定性因素而有意无意的使公共服务的提供偏离预期的轨道。这种偏离可能会给三方带来种种风险。 　　(一)公共服务外包者所面临的风险。 　　1、合法性风险。 　　根据上千年以来的惯例以及法律规范,公共服务应该也只能由一国或一地区的政府部门提供。而进入新公共管理时代以来,许多国家及地方的政府部门纷纷打破陈规,加入到公共服务合同外包的行列,期望能够以更低的成本为公民提供更优质的公共服务。与此同时,政府也不得不承担合法性风险――政府是否应该、能否将公共服务交由第三方来提供。即便外包公共服务确实达到了低成本高质量的目的,也不得不面临合法性受到公民质疑的风险。 　　2、财政风险。 　　政府选择公共服务外包最主要的原因是希望能节约成本、减少财政开支,但在实践中,要通过外包切实做到削减财政支出并不容易,因为这需要第三方与政府的良好合作,但二者间的合作很难达到理想状态。如若第三方未能提供优质低成本的公共服务,政府就不得不再向这一公共服务提供资金支持,这就无法保证提供此项公共服务的高效能低成本,即,政府在与第三方合作的过程中如果不能有效的控制成本就可能会为了达到效能目标而面临财政风险。 　　3、责任风险。 　　政府的职能之一就是为公民提供必要的优质的公共服务,所以,政府即便通过合同的形式将提供公共服务的职能及责任转移给第三方,仍至少需要承担监督第三方执行合同、对第三方进行必要评估等责任。如若第三方未能按照合同提供服务,或公民对于第三方所提供的服务不满意,政府则必须承担起相应的责任――一方面要追究第三方的相关责任,另一方面仍要对公民承担起作为公共行政机关的责任。 　　4、信任风险。 　　公民对政府的信任是政府开展工作的坚强基石,第三方对政府的信任是双方进行合作实现共赢的前提。政府将某项公共服务外包出去后,如果既未能实现低成本高质量服务的目标,也没能兼顾公平正义,则可能面临失去公民信任的风险;在合同执行过程中,如果政府与第三方的合作效果并不十分理想,则可能会影响其他公共服务的潜在承包者对于政府的信任,从而影响政府接下来公共服务外包工作的开展。 　　(二)公共服务享受者所面临的风险。 　　1、服务质量风险。 　　公共服务合同外包是一项庞杂的工作,在开展过程中难免会出现不可控因素,当第三方及政府不能及时有效的驾驭这些因素、处理问题的时候,公民就可能会面临服务质量风险。另外,虽然政府与第三方签署了合同、规定了服务的质量指标,但在实际