公务员信义义务理据分析与立法设想.docVIP

公务员信义义务理据分析与立法设想 　　〔摘要〕 传统行政法原则认为公务员与国家之间是一种特别权力关系，强调公务员的绝对服从，漠视了公务员个人的私权利，信托关系理论则认为，公务员与国家和行政相对人之间是一种信义关系。根据这一理论课以公务员信义义务，对义务的履行有明确的适用条件与判断标准，既可弥补传统公务员义务的不确定性，又可在其履职懈怠或公务侵权进行追“责”时进行司法裁判，从而避免行政问“责”的模糊性。构建公务员信义义务体系，应通过诚信道德立法提升公务员履行信义义务的法治化水平，通过权利保障立法建立起公务员履行信义义务的职业风险防范制度，通过行政课责立法健全公务员违信责任体系。 　　〔关键词〕 公务员，信义义务，特别权力关系，行政相对人，行政伦理 　　〔中图分类号〕D921.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）04-0118-05 　　腐败治理作为世界性难题，越来越引起人们对公务员角色定位的拷问。从国际上看，促进各国廉政治理的国际透明组织（Transparency International，简称TI），每年公布的以各国政府为评比对象的“全球贪腐印象指数”，一再引发人们对公务员信任度问题的普遍关注。在国内，随着党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》的颁布实施，制度反腐的稳步推进，党内问责、行政问责已成为常态机制，部分地方政府甚至将问责的对象扩大到全体公务员。除此之外，随着国家免责的观念受到挑战和国家赔偿主体范围的扩展，针对行政机关及其公务员的过失侵权诉讼案也在不断增加。在这些案件中，公务员的越权、滥权行为和不作为、懈怠等消极履职行为所造成的侵权界定和司法审查，成为当前司法实务和依法行政急需解决的现实问题。鉴于此种深刻变化的国际国内背景，十分有必要重新审视公务员的法律地位和义务体系，重塑政务诚信，以期解决公民的信任和政府公务员失信之间的矛盾和冲突，构建公务员信义义务体系。 　　一、公务员信义义务的原则阐释 　　公务员的法律地位随着政府定位和公务员使命的变化而转变，这通常应从两个层面理解。从私权利角度看，公务员是以公务员为职业的的普通劳动者，既享有作为一个普通劳动者的劳动权，也承担相应的义务。从公权力的角度讲，公务员在行使国家公权力的过程中存在两个法律关系：一是公务员与国家（或行政主体）的关系；二是公务员与行政相对人的关系。前者为内部行政关系，后者为外部行政关系。 　　（一）传统原则：公务员与国家（或行政主体）为特别权力关系 　　关于公务员与国家的关系有主仆关系、服务关系、代理关系和雇佣关系等不同学说， 〔1 〕传统的行政法学者认为，公务员与国家（或行政主体）之间为一种特别权力关系，国家或公权力主体单方面要求公务员负担特别义务，公务员的权利与义务不对称。这一说法为德国公法学者拉班德首创，用以说明公务员因担任公职而与国家之间是一种忠诚与服从的关系。后来，另一位德国学者奥托?迈耶进行理论体系的建构，并将其扩张至其他领域，用以涵盖公务员关系、军人关系、学生与学校、人犯与监狱等公法上的特别监督关系。 　　“特别权力关系”理论只是阐述了公务员和国家的关系，但并没有很好地定位公务员与行政相对人之间的关系。而且站在公权力的角度，它只强调公务员的绝对服从，将其视为一种职位，而置于特别法律调整。这一理论具有两大特征：一是排除法律保留原则之适用，即允许国家或行政主体制定行政规则（或称特别规则）取代法律；二是公务员不得就相关事项提起争诉。即“国家对公务员有总括性的支配权，要求公务员必须对国家负有效忠的义务，对上级的指令权限与首长的惩戒权要负有服从之义务。” 〔2 〕其最大的缺陷在于：一方面它漠视了公务员个人的私权利。如其作为一个普通的人所享有的正当的权益，不能像普通公民一样在其合法权利受到侵犯时拥有提起行政诉讼的权利。〔3 〕另一方面在某种程度上也强化了国家对公务员，上级对下级的控制，这种控制深受权力和上级意志的影响，使得公务员的义务具有不确定性。随着国际人权理论的发展，特别权力关系理论正面临着重新解释的压力，现在只剩下特别权力关系下的权利和义务的不平等，其既有功能已经丧失殆尽。基于此，目前在西方，还有一种发展趋势，公务员与国家间公职关系正由特别权力关系转向一种劳动关系。〔4 〕 　　（二）新原则：公务员与国家、行政相对人为信义关系 　　公务员与国家的关系由特别权力关系向信义关系的转变源于公务员身份的双重性和信托实践的发展。徐国栋认为，按社会契约论，统治者不过是人民的代理人。所以，一旦社会契约成为统治权合法性的依据，诚信原则进一步向公法推进，只是时间问题。〔5 〕20世纪中后期，随着信托法领域信托种类的不断演变、拓展和向公法的延