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刍论政府数据治理模式的构建 　　摘 要：数据作为一种新变量正在嵌入政府治理过程，打破旧有权力关系平衡，为解决政府治理顽疾、提升政府治理能力提供新视角。在数据技术驱动下，政府数据治理作为一种新型公共治理模式应运而生。政府数??治理模式，是人工智能时代政府治理体系的新范式，同时也是数字时代政府治理现代化的新趋势。探讨政府数据治理模式构建，可以为政府数据治理中的决策者和参与者提供一个多角度、多层次的行动指南和价值评价体系。依据权力定位、结构安排、运行规则、外部环境，政府数据治理模式构建框架可分为：以政府数据资产和数据权为中心的核心层；基于政务逻辑优化基础上政府数据资源体系结构层；数据开放共享与应用的运行层；系统外环境与文化因素组成的外围层。 　　关键词：政府数据治理；数据治理；治理现代化；治理模式 　　中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）07-0068-07 　　一、政府在数据治理实践中面临的挑战 　　随着大数据、云计算、人工智能技术的蓬勃发展，数据治理为政府治理提供了新视角与新范式。近年来，中共中央、国务院多次出台运用新技术重塑政府，提升政府治理能力的重要战略部署。继党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”全面深化改革总目标之后，2015年8月国务院发布《促进大数据发展行动纲要》提出，大力推动政府部门数据共享、公共资源开放，提升治理能力[1]；紧接着“十三五”规划纲要提出“实施国家大数据战略”；再到2017年12月中共中央政治局就实施国家大数据战略进行集体学习，习近平总书记明确要求“实施国家大数据战略加快建设数字中国，强调要运用大数据提升国家治理现代化水平”[2]。 　　从政府治理实践看，运用大数据改变政府治理模式和服务方式正在成为趋势。各地涌现的政府治理创新实践，如数据共享的“最多跑一次”，基于“聚通用”基础上的“服务到家”等，其治理能力提升的关键都离不开庞大的政府数据治理体系及其运行机制的支撑。尽管政府数据治理的动机很强，甚至存在强烈的冲动乃至盲目[3]，但是当前政府在数据治理的实践中还面临着严峻的能力挑战和“成长的烦恼”，主要集中在政府数据治理的建设模式和实施路径还存在着思维认识碎片化与应用水平不高等问题。具体表现为：一是在政府数据汇集过程中，存在“数据烟囱”林立，“数据孤岛”丛生等现象；二是政府数据分析中，结构化数据与非结构化数据混杂，数据质量不高，数据标准不统一；三是政府数据应用过程中，数据管理无序，重概念建设轻民生应用等问题，都在困扰着政府数据治理的可持续发展。如何认识政府数据治理？如何构建新时代政府数据治理的行动框架和价值评价体系？纵观学界研究，政府数据治理在理论研究和实践操作层面尚存在不足，以上种种都在呼唤“政府数据治理模式”的理论研究与创新。 　　二、数据治理的核心资源：数据 　　（一）数据与大数据 　　研究数据治理，我们绕不开其核心资源――数据这一话题。回顾人类近万年的发展历史，数据可以说贯穿在任何一个国家或者社会治理过程中。从结绳记事到维基百科，从泥版印刷到激光照排，从极少数人具备的能力到数十亿人和更多数量的设备参与数据记录，数据与人类历史进程相伴而生，当今数据发展已进入到大数据发展新阶段。 　　大数据本质是数据。对于数据的理解，目前具有代表性的观点有“数据是对客观世界进行量化和记录的结果”[4]；“数据是客观事实经过获取、存储和表达后得到的结果，通常以文本、数字、图像、图形、声音和视频等表现形式存在。”[5]我们可以这样理解数据，它是对客观世界记录、量化、分析、重组后再现的结果。 　　大数据是数据存在和发展的新阶段。由于计量和分析技术在不断提升，人们测量、记录和分析世界的渴望被极大地释放，大数据在现代快速走进了人类社会治理的视野。有关大数据的内涵在不断发展和实时更新。20世纪90年代大数据概念多指“大量数据和数据集”[6]等字面意思，“运用一般技术难以处理的大规模、复杂结构数据集”[6]，从规模大小、速度、关联性、价值等方面对大数据的定义[6]。21世纪初大数据概念演进到应用阶段，尤其强调在多样和大量数据中，迅速获取信息的能力，进而把握应用数据背后的逻辑并应用到对未来发展的研判上。这就将大数据的概念扩展到“能力范畴”，其含义远远超出了“参照数据”意义。维克托?迈尔-舍恩伯格在其《大数据时代》中指出，“建立在大数据的基础之上的，当今社会所独有的一种新型能力：以一种前所未有的方式，通过对海量数据进行分析，获得有巨大价值的产品和服务，或深刻洞见。”[7]从中反映出大数据不仅仅是因为数据存储、传感和采集技术的发展而带来的巨大数据规模，更关键的是依托新的处理模式，对海量数据的快速深入分析和挖掘，实现决策支持、知识发展为代表的持续不断的数