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农村最低生活保障人数固化及其成因探究 　　[摘要]目前我国农村最低生活保障对象人数趋于稳定甚至“固化”，人数总量大致固定不变。低保人数固化的成因并不是或不完全是“应保尽保”、“低保对象类型以无脱贫能力的人口类型为主”、“低保对象形成福利依赖”等，很大程度上与低保政策实施过程中所形成的独特的“政策执行网络”有关。这一政策执行网络包括县乡民政干部、村干部、低保对象及其亲属乃至普通村民等多方行动者，在下层，它利用村干部和政策对象的积极参与来实施政策，扎根于（嵌入）基层社区；在上层，它由县乡及更高层政府干部来主导政策执行，相对脱离（脱嵌）政策对象群体，一定程度造成低保对象群体“难出难进”，趋于固化。 　　[关键词] 　　农村低保；低保对象；固化；政策执行网络 　　中图分类号：D57文献标识码：A文章编号：1008410X（2017 　　一、问题的提出：农村低保人数的“固化” 　　2010年～2014年，我国农村最低生活保障（以下简称“农村低保”）?ο竽昴┤耸?大致稳定（见表1）。农村低保似乎已经进入“稳定期”，低保人数趋于稳定，甚至某种程度上出现了“固化”趋势。也就是说，农村低保人数很可能趋于固定不变，新增和退出低保的人数都很少，或新增和退出人数大致相当使总人数仍然保持不变。那么，在农村低保政策的实施过程中究竟发生了什么，为什么会出现这种低保人数的“固化”趋势？本研究力图揭示和回答这些问题。 　　笔者的分析将基于全国性及河北省北县、南县、宁县和河南省宋县①四个调查县区的农村低保对象统计资料来展开。全国性统计资料和四个县区的大部分统计资料都是从历年《统计年鉴》及民政部网站公布的公开数据获得。调查的四个县的信息的丰富性、社会经济特征和低保办理情况既有相似性又存在很大的差异性，值得深入挖掘。 　　我国低保（尤其是农村低保）人数占总人口比重与其他国家（如日韩）相比明显偏高， 　　2010年以来农村低保人口占农村户籍人口比重达6.0%以上，而日本2007年类似的低保人数占全国人口比重为1.2%，韩国2009年为3.2%[1]（P235236），主要原因在于以下两点。第一，我国农村的贫困发生率还较高，贫困人口还较多；第二，我国农村社会保障体系还不健全，缺乏相应的社会保险和专项救助项目，造成本应由其他社会保障制度覆盖的贫困人群只能落到作为最后安全网的低保制度中来。 　　可以推断：随着我国经济社会的快速发展，农民人数不断减少和农民收入日益提高，以及其他社会保障制度不断建立发展、保障覆盖面扩大、保障水平提高，我国的低保人数尤其是农村低保人数应会趋于减少。2007年到2014年，我国GDP总值从268019亿元增长到636139亿元，年均经济增长率不低于8%，农民人均纯收入从4140元增长到9892元，农村户籍人口大致稳定在8.7亿的规模（见表2）。在农村社会保障项目方面，农村新型合作医疗制度日趋成熟，参保人数已经达到了8亿人左右；新型社会养老保险也开始试点并大面积推广，参保人数已达5亿人。也就是说，经济发展和社会保障制度建设这两个条件已经部分获得满足，农村低保人数理应有所减少。但是，我国农村低保人口不降反增，总人数从2007年3556.3万增长到2013年的5388万，如果说从2007年至2009年政策处于初创期，必然要有一个逐步扩面的过程，那么在2009年政策进入成熟期后低保人数似乎应随社会经济变动而有升有降。实际人数却有增无减、稳中有升，且日趋稳定。从相对值来看，农村低保人数的高比重不仅没有降低或出现降低趋势，反而居高不下保持稳定。农村低保似乎出现了只增不减或维持不变的趋势， 　　换言之，它的人数变动好像与社会经济环境的变动（以及其他社会保障制度的发展）脱离开来，成为一个相对独立的“常数”，不因经济增长或农村人口减少而减少，而是保持不变。其实，较早实行的城市低保也有类似现象，从1997年建立到2002年人数出现跳跃式增长，2003年以后至今则基本保持稳定，不因其间经济增长或经济下行以及城市社会保障制度的发展而大幅减少或增加（见表3）。 　　对于这种农村低保人数日趋稳定化或固化的趋势，可以从四个县的历年低保人数变动情况得到清晰说明 　　（见表4），2009年以后，农村低保人数和增长率基本都趋于稳定的趋势。特别是由低保人数占全县农业总人口比重所计算得出的“受救助率”，四个县的比例大致都固定在3%左右。 　　二、低保人数固化的已有解释 　　2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》明确提出：“各地要从当地农村经济社会发展水平和财力状况的实际出发，合理确定保障标准和对象范围”，这表明在（中央）政策规定上赋予了地方政府以自主限制或维持一定数量低保人数的权力和责任，低保人数固化趋势的出现正是源