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农村集体资产管理制度困境与路径选择 　　【摘要】我国农村集体资产管理的现有制度中存在着诸多问题，如效力级别不高、地方规范缺乏地方特色、过于原则化、可执行性不高、现有制度对农村集体资产管理活动的决策者和执行者的激励与监管都不足等。我国农村集体资产管理制度层面的发展要在保障农民民主权利的基础上，在保值与发展、监管与放开之间找到一种既可以对参与者形成有效监督，又可以激励参与者的制度框架。 　　【关键词]农村集体资产；制度；困境；发展 　　【作者简介】李鑫，四川大学法学院博士研究生，四川 成都 610065 　　【中图分类号】D922.4 【文献标识码】A 【文章编号】1672-2728（2014）02-0071-05 　　一、问题的由来 　　农村集体资产是“三农”发展的重要物质基础和资源保证，对农村集体资产的管理是“三农”发展中的老问题，也是重点问题和疑难问题。《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中将农村集体资产界定为“归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产”。《通知》进一步明确农村集体资产包括“集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源：集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产”。可见，农村集体资产指的是所有形态的归属于农村集体所有的资产。 　　随着我国由政治主导型社会向经济主导型社会的全面转型和农村亲缘型关系网络向交易型关系网络的不断过渡，我国农村和农业发展中、农民权益保护中的很多问题都是围绕农村集体资产这一农村经济核心要素而产生的，农村集体资产管理中的不当行为和不法行为甚至引发了农村的政治问题和较大的利益冲突，2011年9月爆发的广东省陆丰市东海镇乌坎村村民大规模维权事件就属于反映此类问题的典型案例。可以说，乌坎大规模维权事件并非特例，而是在我国农村或轻微或严重地普遍地存在，而且由于基层所特有的制度环境和制度运行基础，此类问题并未引起决策者和学术界的关注。我国现阶段的农村集体资产管理活动具有两个非常显著的特征：一个是农村集体资产管理在农村社会治理和管理中的核心地位愈加明显。这种核心地位体现于农村社会治理和管理的主要活动都是围绕农村集体资产的保值和增值而展开的，农村社会生活中的主要矛盾和冲突也是因为农村集体资产收益分配中的不当或不法行为而产生和激化的：另一个特征是我国农村集体资产不同于其他资产的特性在于其利用和发展路径是受到很多法律和政策限制的。 　　如今，无论是在社会实践还是在学术研究中，对于我国农村集体资产管理的具体实现模式和方式方法都还存在着一些争议。从制度的视角审视这些分歧会发现，较多的探讨是在还没有完全弄清现行制度规范的目的及其运行的环境和现状的前提下，就侧重对于应然情景的讨论。笔者认为，现今我国农村资产管理诸问题的解决和农村集体资产的保值、升值不能仅仅依靠将过去一概推翻的重建式进路，而是要寻找具有经验性、实践性、可操作性的已经被证明适合或可能适合我国“三农”问题特性的进路。 　　要寻找或探索制度建设的未来方向，必要的前期工作是正确总结和归纳已有的实践经验，对于实践的效果作出科学的评价。本文希望可以贯彻这样一个原则：改革的前提是要弄清楚需要改善的对象是什么、为什么要改善、变化的预期成果，才能具体制定未来改革的方案。因此，本文的研究是建立在对于我国现有各省市农村集体资产管理制度的总结和分析的基础上的，希望通过对已有制度形成、结构、功能的梳理，找到现有制度面临的困境，进而明确改革和完善的方向。 　　二、农村集体资产管理制度检视 　　笔者通过北大法宝检索中央和地方各省市有关农村集体资产的法律法规，发现国家层面的规范如《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》均系对农村集体资产管理的原则性规定，缺乏对实践的探索。虽然较高级别的规范缺乏集中和系统的制度建设，但农村集体资产管理实践却并不会因为高级别规范的缺失而减少冲突和纠纷的产生，最高法的司法解释中为了将农村集体资产管理中纠纷的司法解决纳入到现行司法体系当中，也有诸如《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》等一些文件出现，但仍然只是有问题针对性的，而不是整体的、全面的和系统性的。 　　由于我国农村集体资产的地域差异性很强，依靠地方有针对性的制度去规制、调控可能是较有效率的路径。目前我国地方各省、直辖市基本都出台了农村集体资产管理条例，且这些条例还都正在根据地方实际情况在不断地修订完善。笔者选取了北京等十个省市自治区的农村资产管理条例作为样本，对我国现行主要农村集体资产管理的规范进行梳理和分析。 　　1.制度样本。笔者选取的农村集体资产管理相关地方规范，尽可能兼顾不同地域、经