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农村承包土地经营权抵押贷款理论模型与实践经验 　　摘要：目前，农村承包土地经营权抵押贷款在实施过程中尚存在诸多问题。如何优化农村承包土地经营权抵押贷款环境，解开束缚农户土地融资功能的枷锁，激活农村金融市场等，均是当前新农村建设中金融制度创新，克服农村承包土地经营权抵押贷款难题所面临的挑战。要使农村承包土地经营权抵押真正成为解决农村贷款难问题的有效途径，关键是要创造利于农地抵押的市场条件。 　　关键词：农村信贷市场；承包土地经营权；抵押贷款；法律保障；产权流转；市场配置 　　中图分类号：F832.43 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）05-0054-09 　　一、问题的提出 　　2013年11月12日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确立了关于农村土地抵押贷款的基本精神，其中的第六部分中明确指出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。这为农户土地增加了抵押这一流转方式，赋予了土地抵押和担保的职能。2014年1月中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。同年4月，国务院办公厅又发布了《开展农村土地承包经营权抵押贷款试点的通知》，明确指出要创新农村抵（质）押担保方式，并制定相应的试点管理办法，在经批准的地区进行试点。对土地承包经营权抵押有研究者定义为：“土地承包经营权人在法律允许的范围内，在不转移土地占有的前提下，将土地承包经营权作为债权的担保，当债务人不履行债务时，债权人有权依法处分该土地承包经营权并就处分所得的价款优先受偿”（杨柳，2009）。需要说明的是，这个定义隐含着学术界持有的关于土地承包经营权流转的“三权分离”之说，即将农地产权可分解为土地所有权、土地承包权和土地经营权三种权利。在土地所有权与土地承包权和土地经营权通过农户向乡村集体承包土地发生首次分离后，农户掌握承包土地的承包权和经营权。理论上讲，土地承包权和土地经营权则可继续发生二次分离，尤其是当承包土地发生流转后，从承包农户处转包土地的经营者会获得土地经营权。2015年8月10日，国务院印发的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》中也明确提出农地产权抵押贷款业务须按照所有权、承包权、经营权三权分置的要求开展。因此，本文内容所涉及中央文件提出的“农村土地承包经营权抵押”特指的是农村承包土地的经营权抵押①。 　　目前，农村承包土地经营权抵押贷款在实施过程中尚存在诸多问题，如在制度约束下，农村产权抵押融资各参与主体间存在着利益失衡，影响了政策实施效果（万广军，2011）；受制于城乡二元体制，农村产权抵押面临着比城市更多的约束，从而短期内的供给效应有限（曾庆芬，2013）；带有政策性质的农地承包经营权抵押融资并未改善小规模农户融资难的问题（张龙耀等，2015）。如何优化农村承包土地经营权抵押贷款环境，解开束缚农户土地融资功能的枷锁，激活农村金融市场等，均是当前新农村建设中金融制度创新，克服农村承包土地经营权抵押贷款瓶颈所面临的挑战。 　　为此，本文首先运用信息经济学构建理论模型解释抵押物在农村信贷市场中的功能，然后结合农村承包土地经营权作为抵押物在成都地区的试点情况凝练出现存的问题，并分析其问题所在的致因，最后提出让农村承包土地经营权抵押真正成为解决农村贷款难的有效途径。 　　三、农村承包土地经营权抵押贷款的实践情况及问题分析 　　2010年7月，“一行三会”联合印发了《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》。在这样的政策背景下，一些市县陆续开展了农地产权抵押融资的试点工作。借助于农村贷款余额的统计数据，可以看出近年来我国农村、农户贷款的进展情况。图1反映的是2010―2014年各季度末农村、农户及农村企业及各类组织的贷款余额。其中，农村贷款包括农户贷款和农村企业及各类组织贷款。从图1中可以看出，农村贷款自2010年以来一直保持稳步增长。同时，数据显示农村企业及各类组织获得的贷款量一直多于农户贷款量。相较于农村企业及各类组织，单个的农户在获得金融机构贷款上处于相对劣势。虽然近年来农户贷款在量上呈上升趋势，但在农村贷款中的占比却一直处于26%左右。 　　图2和图3是按信用形式分类的金融机构本外币农户贷款统计情况。从2010―2012年的数据可以看出，在四种信用形式中，农户贷款主要依赖于保证（其中包括农户联保贷款）和抵押，另外两种形式占比不到两成。保证贷款在农户贷款中一直处于主要地位，但自2010年以来，抵押贷款的增长速度