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农村治理主体多元化制度构建与实践理路 　　摘要：“实然”的农村治理主体多元化状况存在着诸多制约，且随着其发展，这些制约力量逐渐呈现于农村场域，进而构成农村治理所面临的种种困境。因此，要在法律和制度框架下寻求弥补缺陷的方法和路径，以期通过制度设计和政策实施的完善来促成理性秩序的达成，要对制度之外的农村治理主体多元化的实践理路进行积极的探寻。 　　关键词：农村治理；主体结构；多元化；制度构建；困境；实践理路 　　中图分类号： C916 文献标识码： A文章编号：1004-1494（2008）06-0062-03 　　 　　How to Build and Practice a Multi-Participants System in Rural Governance 　　 ZENG Fang-fang 　　 (Fujian Agricultural University, Fuzhou, Fujian, 350002) 　　 　　Abstract: The actual status of administration system in rural areas shows quite a lot of defects that restrain the development of rural areas. Therefore, great efforts should be made to improve relevant law and system to maintain a reasonable order in the administration as well as to study the possibility of multi-participants from outside the system. 　　Key words: rural governance; body structure; multi-; system building; difficult position; way of practice 　　 　　中国传统的农村治理模式为一种单中心治理模式，其突出特征就是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性。公共参与的缺乏突出表现为上级领导作决策，技术部门规划，专家进行论证，行政部门行政式的安排发展项目的主要活动，农户或农民按部就班地完成任务。许多发展项目没有得到当地农民的理解和支持，也未能充分考虑到他们的切实利益，因而导致其积极性阙如，对政府部门设计的发展项目缺乏责任感和拥有感，其行为缺乏持续性。当前国内学术界讨论较多的所谓“压力型行政体制”也就是上述这种单中心制度安排的具体体现。20世纪80年代以来，随着村民自治在中国农村的普遍实行，整个农村的政治生活产生了根本性的政治变迁，一种新的治理模式得以产生。农村治理主体结构作为农村治理逻辑结构的核心概念，国内外众多学者围绕之进行了大量的研究和探讨，已然形成一个“问题域”，“农村治理主体多元化”便是这种新的治理模式的集中表述。 　　 　　一、农村治理主体多元化的现实制约 　　 　　困境之一：乡镇政府运行偏差。乡政村治的治理架构最初设计是尽量减少行政对农村经济社会生活的干预，以保持农民和基层组织的自主性和活力。但乡政毕竟属于国家政权体系，在自上而下的中央集权体制下，其更多的是听命于上级政府。乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位决定了国家在农村的各项发展目标、计划和任务最终都要乡镇政府加以贯彻、落实。这些目标、计划和任务是国家通过行政命令的方式由各级政府层层下达的，其完成情况是衡量乡镇领导“工作实绩”、决定其升降去留的一项主要指标。特别是目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行“三个一票否决制”（即计划生育、信访社会治安、发展经济一票否决制），且这三项工作都被量化为一些具体指标，这些指标是自上而下制定的，再逐级分解并落实任务并责任到人。这便迫使乡镇领导及机关干部想尽办法完成上级部署的各项任务指标，特别是那些直接由村民负担的任务，如计划生育、征兵、粮棉种植和订购等等。为此，乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制，包括运用强有力的行政命令手段，以保证上级各项任务的贯彻落实，乡镇政府如此作为可谓是其所担负的特殊角色使然[1]。 　　困境之二：村委会角色错位。当下村民自治所依托的乡政村治国家体制环境下，乡镇政府所代表的政务要通过村民自治系统去推行。一般而言，国家行政系统并不直接面对农户或农民个体，而是通过村一级的基层自治组织去延伸政府的行政功能。如此一来，村民委员会在实际上扮演着既办完成国家和政府任务的代理人，又办理管理本村事务的当家人双重角色，承担着延伸国家行政权力和行使村民自治权力的双重功能。据相