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加强地方政府债务审查监督建议 　　当前我国地方政府债务虽然总体风险可控，但随着其规模不断扩大，隐藏的风险不容忽视。地方各级人大重视加强对政府债务的审查监督，是贯彻落实党的十八大关于加强“全口径预算”审查监督要求的必然举措，对于督促地方政府严格、规范管理好政府债务，有效防范化解财政金融风险，具有重要的现实意义。 　　一、不断改进相关预算调整方案审查批准 　　老预算法第二十八条规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。2009年，?橛Χ怨?际金融危机冲击，加大投资力度，国家决定增加国债规模并允许发行地方政府债券；同时明确地方政府对于发债收入及相应安排的支出，应当编制预算调整方案报同级人大常委会审批。这一规定在随后新修改的预算法中得到确认。2015年生效实施的新预算法第六十七条、第六十九条规定，预算执行中需要增加举借债务数额的，应当进行预算调整；政府应当编制预算调整方案，提请本级人大常委会审查和批准。实际工作中，2009年以来地方政府每年都依照国务院核定的限额发行地方政府债券，并按规定编制预算调整方案报请人大批准。应当说，通过发行地方政府债券取得的这部分地方政府债务，从一开始就实行限额管理并纳入预算接受人大审查监督，因此，其收支管理是比较规范的，人大对其审查监督也比较到位。 　　结合当前实际工作，个人认为人大对于地方政府债券收支的审查监督，也有一些方面可作改进。 一是应当不断细化债券资金的项目安排。提高预算编制的细化程度，减少待分配资金比重，是改进预算管理、提高财政资金使用绩效的基本要求。由于近年来地方政府发行债券已成为常态（地方人大常委会审批预算调整方案一般在每年全国人大会议后的第二季度），加上国务院及财政部文件对地方政府发债的支出范围规定了使用重点，因此，地方政府应当而且也有条件对发债作出预判并提前开展项目准备工作，在此基础上，尽可能地细化预算调整方案的具体内容。这样既可以提高预算材料的可审性，便于人大审查监督；同时，也有利于人大常委会审批后，省级财政部门及时将相关资金下达落实到具体项目、使用单位，确保项目及时动工建设，及早发挥效益。 　　二是有必要加强对地方政府债券发行工作的监督。2009年开始的地方政府债券发行，其发行模式曾经历几次变化。最早各省地方政府债券都由财政部代理发行，2011年后逐步选择部分省市自行发债，2015年后全部地方政府债券都由各省级政府自行发行。按规定地方政府债券的发行要遵循市场化原则，开展债券信用评级，公开选择债券购买机构。虽然相关发行工作都由地方政府财政等部门负责实施。不过，地方人大也应当关注、了解发行工作相关情况，这有利于促进发债工作公开、公正进行；同时，人大了解掌握债券利率、年限等情况，对于加强包括政府债务监督在内的预算审查监督也有好处。 　　三是逐步完善预算调整方案的编报。预算调整方案应如何规范编制，具体包括哪些内容，预算法并未明确规定。实践中，有的地方编制的预算调整方案基本为文字形式，主要反映债务收支数额、主要项目情况以及调整后的预算收支总数等。对此，个人认为还应当增加一张调整后的预算收支平衡表，以便与年初预算表、年末预算执行情况表、决算表相对照。2016年11月，财政部下发《关于印发地方政府一般债务预算管理办法的通知》（财预〔2016〕154号）和《关于印发地方政府专项债务预算管理办法的通知》（财预〔2016〕155号）。其中规定，增加举借一般债务、专项债务，收支应当列入预算调整方案；债务收入在“预算收入合计线下反映”，债务安排本级的支出在“预算支出合计线上反映”，转贷下级支出在“预算支出合计线下反映”。可见，财政部规定的预算调整方案包括了经调整的预算平衡表，地方财政部门应当按此规定改进预算调整方案的编制，并依法提请人大常委会审批。 　　二、尽快落实将地方政府债务全面纳入预算 　　从老预算法限制地方政府举债，到新预算法有条件放开地方举债，国家对地方政府债务的管理模式发生了重大改变。新管理办法的基本思路是开前门、堵后门，在赋予省级地方政府依法适度举债权限的同时，加大力度规范地方政府债务管理。其中，要求将地方政府债务纳入预算就是一项重要的管理措施。对地方政府债务实行预算管理，有利于促进和保障地方政府债务收支的公开、透明、规范、适度。同时，鉴于债务收入也是政府安排支出的一个资金来源，地方政府债务收支本来就应当纳入预算接受人大审查监督，这是人大加强“全口径预算”审查监督的应有之义。 　　我国地方政府债务从广义上来说（也称地方政府性债务），包括狭义的、明确需由地方政府负责偿还的债务以及政府或有债务两部分。前一部分是指经过2014年末财政部甄别明确由地方政府偿还的债务，加上2015年后在国家规定限额内发行债券举借的地方政府债务，或者按来源也可分为2009年以来地方