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利益平衡原则是土地制度建设根本原则 　　摘 要:我国的土地制度建设取得了很大进步,但也存在一些突出的问题,如某些制度设计不合理,有的领域制度缺失,部分制度实施不力等。产生这些问题的根本原因是没有运用利益平衡原则和方法进行土地制度建设。在土地制度建设中必须坚持利益平衡原则,立法机关和有关部门必须树立平衡各方利益的理念,切实维护最广大人民群众的根本利益,在具体立法时要坚持宪法的指导思想,真正了解社情民意,严格遵循立法程序,适时进行制度创新,做好相关方的利益协调,并注意防止不当利益法制化等不良倾向。 　　关键词:土地;制度建设;利益平衡 　　中图分类号:D922.3文献标识码:A 　　文章编号:1003―0751(2009)06―0078―05 　　 　　一、引言 　　 　　土地乃万物之本。土地作为一种自然资源和社会财富,是人类赖以生存繁衍的基本生活载体和生产资料,也是人类社会赖以建立与发展的物质基础和前提条件。正如马克思所言:土地是一切生产和一切存在的源泉。①土地制度是基本的社会制度,是建设社会主义和谐社会的关键。由于土地问题涉及国本,我国决策层一直高度重视加强土地制度建设。特别是自1986年中共中央、国务院下发《关于加强土地管理、制止乱占滥用耕地的通知》以来,我国的土地立法和土地制度建设可谓突飞猛进。1986年第六届全国人民代表大会常务委员会通过了《土地管理法》,此后,全国人民代表大会常务委员会又颁布了《农业法》、《水土保持法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》等与土地相关的法律。国务院制定了相应的行政法规,包括《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《城镇土地使用税暂行条例》、《国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地调查条例》等。国务院有关部门制定和出台了相应的部门规章和政策,地方人大和政府也分别制定了大量的地方性法规和政府规章。通过上述立法和政策的出台,我国已经初步形成了比较完备的土地法律、法规和政策体系,建立了土地利用规划制度、土地使用权出让转让制度、土地登记制度、基本农田保护制度、土地用途管制制度、土地监察制度等重要制度。但是,随着实践的不断发展,上述制度本身逐渐暴露出一些不足,在实施过程中也产生了一些新的问题,需要引起关注和重视。 　　 　　二、现行土地制度的基本评析 　　 　　社会法学派认为,法律的作用和任务在于承认、确定、实现和保障利益,或者说以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益。②笔者认为,现行土地立法和土地管理制度基本上是从我国国情出发制定的,其实施效果是正面的,对不同主体、不同内容的合法利益都给予了一定的确认、保障和协调。但是,随着客观形势的发展变化,有些土地管理制度已经不能适应经济社会发展的需要,不再可能实现立法的预期目标,有的甚至会在实践中产生负面效果。主要表现在三个方面: 　　1.某些制度设计不合理 　　我国土地制度建设中的一个突出问题是,某些制度设计不科学、不合理,有的制度之间甚至存在矛盾、冲突,导致执法部门在执法时也随之产生分歧。 　　譬如,《农村土地承包法》和《土地管理法》之间就存在一定的矛盾。按照《农村土地承包法》第20条的规定,耕地的承包期为30年,草地的承包期为30―50年,林地的承包期为30―70年;该法第25条规定,国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。这些规定表明农民的土地承包经营权是长期的、稳定的、有保障的。但是根据《土地管理法》③和《物权法》④的规定,国家为了公共利益的需要,有权进行土地征收,将农村集体所有的土地变成国有土地,同时给农村集体和农民一定的补偿。这表明,农村的土地面临着被国家基于公共利益需要而征收的风险。这样,农民的土地承包权就不是长期的、稳定的、有保障的产权。更何况,在实践中,“公共利益”的名义经常被滥用,地方政府的很多征地行为实出于工业区建设、房地产开发等盈利性目的。由此可见,《农村土地承包法》和《土地管理法》在立法目标和价值取向上是不一致的,一个是保障农民土地承包经营权,一个是保障城市建设用地需要。实践中,由农村征地引发的很多社会矛盾,其制度根源也是这两部法律在立法目标和利益取向上的不一致。 　　再如,根据现行法律和政策的规定,对被征地农民的补偿标准,主要是根据农民土地原用途的价值来确定。⑤这就导致土地的市场价值和土地被征用后的补偿价值之间存在巨大差距。换言之,政府给农民土地补偿时,只承认土地作为农用地时的产值,而认为土地作为非农用地后的巨大升值与农民无关,不愿意提供征地补偿标准。⑥在此过程中,地方政府和开发商通过土地的征收和出让取得了丰厚收益。这是农民利益受损的一个方面。另一方面,村集体组织的决策权往往由村书记和村委会主任行使,村集体土地被征用或农地流转后取得的