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县级政府研究路径分析 　　摘要：从权力到治理，虽然意味着县级政府研究的不断深化，但呈现出研究框架的单一性。对县域政府治理能力研究，将会提供一个综合性的分析框架。这一框架既可以呈现县域治理机制、治理主体、治理技术等治理的其他要素和面向，以全面地理解县域治理的实践及其逻辑；又可以涵盖财政、权力和能动者的视角，以及这些视角所要关注的主题。更为重要的是，治理能力的研究也意味着县域政府研究取向的转换，即从怀抱政治民主化的理想和激情转换为对基层治理实践更为理性的观察和思考。 　　关键词：县级政府；治理能力；公共服务能力；权力 　　中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1008-7168（2015）03-0073-06 　　一、权力与县级政治体制改革 　　一直以来，权力是政治学关注的核心概念。在县级政府的研究中，政治学仍然围绕这一核心而展开，主要研究县级政治体制和权力结构特点，其要讨论的核心问题是县级政治体制与国家政治体制建设之间的关系。代表性的著作是杨雪冬的《市场发育、社会生长和公共权力构建》和樊红敏的《县域政治：权力实践与日常秩序》。相对于一些县级政府的静态化和文本化的研究①，这两项研究更为关注县域政治权力的具体实践。杨雪冬的研究揭示了影响县级政治权力运作的“压力型体制”、“政治责任制”，以及县级政治精英的产生和特点。只是在构建现代国家政权建设理论时，他的市场化和现代化的框架过于宏大，从而使经验与理论之间的张力也凸显。由于是对“日常政治生活”的关注，樊红敏的研究更为微观。通过对“干部”、“领导”、“关系”、“开会”等县域行动者及其日常行为的呈现，樊红敏发现，县域政治的运作体现着文本与实践的二元分离，以及政治理性化和政治乡土化的矛盾与冲突。这项微观政治生活研究的贡献在于，它真实而鲜活地给我们呈现出县域政治的常态化运作图景，但缺点是没有展现县域日常性政治生活的本身逻辑，更没有从县域政治内部去揭示形塑县域日常性政治生活的结构性因素。也就是说，由于作者缺乏一种内部研究的视角，从而习惯地落入到传统与现代、理性化与人格化的二元框架中。这种二元框架的背后其实依然是现代化和理性化的理论关照。这种理论关照下的中国基层政治运作特点必然是作者所说的“人格化”、“关系化”和政治权威的“卡理斯玛”。 　　当然，与上述较为理性的县级政治研究不同，那些怀抱政治民主情怀的学者则直接为县级政府的未来指明了方向，设计出了“县政改革的目标和路线图”[1]，并进一步指出“县政改革是中国改革新的突破口”②。基于对县级人大代表制度、党政权力运行特点和县级司法等制度的分析，这些学者认为县政改革的方向应该是建立在行政分权和政治分权基础上的民主自治。具体的路线图则是先对县级人大代表制度进行职业化和专业化改革，然后将县级司法和检察系统独立，最终实现县级主政官民选，即解决县级官员的权力来源问题。这些为县政改革所开具的药方其实也不是什么新方子，早在十年前就为乡镇改革开过一次，也试用过，只是没有结出什么好的果实[2]。也正因此，县级政治改革才开始慢慢进入这些学者的视野。 　　自农村税费改革特别是取消农业税费以来，乡镇政府自主性逐渐丧失，越来越成为县级政府的派出机构，被认为徒有“政府”虚名而无“执政”之力的弱政府[3]。相对于乡镇这一不完备政府，县级政府则是一级又稳定又完备的政府，在政治体制改革方面更具有“典型、标本的作用”[4]。此外，随着乡镇政府地位及其治理乡村社会能力的下降，基层社会的矛盾开始涌向县级政府。县级政府开始替代乡镇政府成为中央和基层、国家和社会、城市和乡村、传统和现代的“接点”[5]，在基层治理中扮演着越来越重要的角色。这些现实愈加促使主张政治民主化改革的学者不再将希望寄托于徒具虚名的乡镇政府，而纷纷将县级政府作为中国政治改革的“突破口”。 　　县级政治体制改革的情怀固然可贵，但因为对县级政治实践特别是县级社会治理实践缺乏客观的调查研究，浪漫主义的色彩过于浓重，从而容易使人觉得有种“为了改革而改革”的价值取向。事实上，相对于乡镇政府的研究，专门以县级政府为对象的研究无论是在政策研究部门还是在学界，都显得较为单薄。我们目前对县级政府的运行特点、运行逻辑以及县级治理的特点和模式都缺乏全面而客观的了解。在此现实下，仅凭满腔热情的改革情怀可能是不够的，还仍然需要那种“解剖麻雀”的精神，对县级政治和县级治理作全面而细致的分析。 　　二、财政与县级政府公共服务能力 　　在县级政府的研究中，财政学秉承其学科一以贯之的研究主题，对县级财政体制变迁、财政制度改革、财政收支情况以及县级财政与其他政府之间的财政关系等，作了极为丰富而系统的研究，并积累了大量的研究成果。但财政学对县级财政的研究主要是一种文本化和制度化的路径，局限在文本制度上讨论财政体制、财政制度、财政策略和