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南京政府地方自治制度设计演变 　　摘要：南京政府成立后，在遵照“总理遗教”的名义下开展了轰轰烈烈的“地方自治”运动，这场运动与国民党在大陆的统治相始终。“地方自治”的制度设计是整个“地方自治”的基础，南京政府时期地方自治制度经历了一个发展演变的过程。最初设计的制度由于“过于理想”，而没能真正推行。随后，南京政府对地方自治制度不断进行修改变通，直至“纳保甲于自治之中”，强化对基层社会的控制。抗战爆发后，南京政府整合了此前实施的基层管理制度，在地方自治的名义下推行了“新县制”。南京政府“地方自治”制度演变的总体趋势是不断强化对基层社会的控制。 　　关键词：南京政府；地方自治；新县制 　　 　　地方自治思想是孙中山“训政”理论的核心内容，以民权主义和民生主义为两大原则。南京政府成立并开始“训政”以后，在遵照“总理遗教”的名义下，把推行“地方自治”作为“首先着手之要政”，而且这个过程与国民党在大陆的统治相始终，因此对这个问题的研究对于认识南京政府的政治走向具有重要意义。“地方自治”的制度设计是整个“地方自治”的基础，因此本文着重探讨南京政府“地方自治”制度设计的演变。 　　 　　一、“过于理想”的设计 　　 　　南京政府正式将“地方自治”提上议事日程，是在1929年3月召开的国民党第三次全国代表大会上。“三大”通过的《对于政治报告之决议案》称：“总理于民权主义与建国大纲中，汇聚精神，唯在直接民权对于县自治之实际行使”；“县自治者，实三民主义之基本组织……唯有县及县以下之地方自治团体所行使之四种政权，乃为真正之直接民权”；表示“本党今后之实际工作，不特必须确立县以下之自治制度，而尤当扶植地方人民之自治能力”；强调“盖政治建设与经济建设，非以地方为中心，皆将无实际之成绩也”。 　　国民党“三大”专门通过了一个《确定地方自治之方略及程序以立政治建设之基础案》，规定了“训政”时期“地方自治”的四项根本原则：“一，确定县为自治单位，努力扶植民治，不得阻碍其发展。二，制定地方自治法规，规定其强行办法，使地方自治体成为经济、政治的组织体，以达到真正民权、民生之目的。三，由国民政府选派曾经训练考试及格之人员(限于党员)，到各县协助人民，筹备自治。四，地方自治之筹备，宜逐渐推行，不宜一时并举。以自治条件之成就，选举完毕，为筹备自治之终期。” 　　“三大”后的一段时间里，南京政府推行“地方自治”的一项重要工作，是厘定各种“自治”法规，立法院对于此事“曾为最大的努力”。南京政府成立之初，即着手起草特别市组织法、市组织法及县组织法，并先后公布。国民党“三大”后，立法院又对县组织法进行了两次修改，并相继颁布了县组织法施行法、区自治施行法、乡镇自治施行法、乡镇坊自治职员选举及罢免法、县参议会组织法、县参议员选举法等。有关“地方自治”的法规可谓“灿然大备”。 　　依据上述以县组织法为主体的“地方自治”法规，“地方自治”以县为主体，县以下分区、乡镇、闾、邻等层级，每县分4至10区，每区由10至50乡镇组成；县内百户以上之村庄称乡。百户以上之街市地方称镇，但乡镇均不得超过千户。乡镇居民以25户为闾，5户为邻。县设县参议会，由县民选举；区设区公所及区民大会，区长由区民大会选举，并设区监察委员会，作为监察财政及纠举区长违法失职之机关。乡镇设乡镇公所及乡镇民大会，正副乡镇长由乡镇民大会选举，亦设监察委员会；闾有闾长、邻有邻长，分别由间邻居民会议选举。凡区、乡镇之国民，无论男女，年满20岁，在本区、乡镇居住1年，或有住所达2年以上，经宣誓登记后即为公民，有出席大会及行使选举、罢免、创制、复决之权。 　　许多人据上述规定，认为这套“地方自治”制度“过于理想”，认为这套制度“不仅是模仿西洋制度，而且是模仿西洋最彻底最理想的制度”，并举例说：“如区、乡、镇、间、邻各级组织都采取直接民主制，举行公民大会，这是任何国家都没有做到的。又如公民权包括选举、罢免、创制、复决几种，而且毫无教育、财产、性别等等限制，这也是世界上最进步的制度了。”并且据此认为：“关于这些规定，都是极合乎理想的，只可惜和中国实际情形相差太远。”这种看法在国民党中更为普遍。负责指导“地方自治”的李宗黄认为：“组织法的规定，对于地方自治有些地方所悬理想太高。” 　　南京政府成立之初，为什么设计这样一套“过于理想”的“地方自治”制度呢?有人认为南京政府是“想在短期内达到全民政治的目的”。事实并非如此，这不过是南京政府成立之初为了树立自己的“民主”形象、使自己的统治更具“合法性”而对孙中山地方自治和直接民权理论的一种附会。 　　这套制度基本没有能够真正实施，它很快被始于“剿匪”区、迅速向全国扩展的“自卫路线”所代替。1932年以后，随着“剿匪”区保甲制度的推行，“剿匪省份皆已停止自治”，“嗣后