国外市地整理对广东省三旧改造启示.docVIP

国外市地整理对广东省三旧改造启示 　　 摘要：文章从国外市地整理的概况出发，总结了国外市地整理的主要模式。同时，文章结合国外开展市地整理的模式和开展条件，分析了广东省当前开展“三旧”的条件，并在此基础上，提出了对广东省“三旧”改造的启示。 　　 关键词：市地整理；“三旧”改造；启示 　　 一、引言 　　 市地整理是许多国家建设用地深度开发利用的重要措施。在广东省已有一定的实践、理论基础，但由于其内涵跟国外差异较大，特命名为“三旧”改造。目前，出现了一系列如征地拆迁困难、整理资金短缺、利益分配不均等问题。本文试图从国外市地整理的成功经验入手，探索广东省开展“三旧”改造的途径。 　　 二、国外市地整理的概况和组织形式 　　 （一）国外市地整理开展情况简析 　　 市地整理的概念起源于德国。市地整理是指将一定区域内的属于不同所有者的城市土地（有时可以包括农用地）集中起来，进行地块的合并或重新组合，同时，修建和改建道路等基础设施，增加绿地等公共用地，从整体上改善区域内的土地利用结构和环境，再将该区域内的土地或相当于土地的价值按一定的原则分配给原来的土地所有者。 　　 19世纪末期开始，市地整理作为城市规划的一种工具，在德国得到了广泛的应用，并有效地推动了城市的发展和重建。从20世纪中后期开始，市地整理已经成为世界上许多国家城市发展和建设中的一种重要工具，如法国、日本、韩国等国家（见表1）。 　　 （二）市地整理的模式 　　 国外市地整理的模式根据国情不同而多种多样，但主要有政府主导型和土地所有者主导型两种类型。 　　 1.政府主导型，是指市地整理主要由政府来组织和管理，从发起到规划到执行的整个过程都由政府控制，该模式在德国发展得比较成熟。在德国，当一个详细的建筑计划得到批准或者正在进行之中，它就可以决定发起市地整理程序，并任命一个专门的委员会或者指派地籍或者土地整理管理部门作为执行组织者来具体负责执行这一程序。执行组织者可以决定区域范围的划定、区域内的功能分区、地上和地下建筑物限制等。所有在这个范围内的土地所有者都必须参与这个市地整理项目，他们没有权力否定这个计划，也不能退出这个项目。在这样的项目执行过程中，土地所有者必须贡献一部分自己的土地用于街道、绿化地带和其他公共区域的建设，不过，这样的建设费用由市政当局支付。市政当局作为执行者和成本支付者，拥有支配权；土地所有者可以提出自己的观点，并有权提起上诉，但很少有正式的影响，不过，他们能够得到跟其原有土地价值相当或更多的土地或补偿。这种方法在德国已经普遍实行，并被认为是城市建设的一个重要工具。 　　 2.土地所有者主导型，是指市地整理的整个过程主要由土地所有者控制，该模式以法国为代表。在法国，市地整理的发起可以是市政当局，也可以是私人土地持有者（通常是成立一个自愿的协会来发起），而只有在全体土地所有者一致同意的情况下才起作用，同时，市地整理的实施和利润分享也掌握在土地所有者手中，因此，这一过程又称为联合开发。 　　 在市地整理项目正式启动后，要建立一个经过授权的协会负责组织实施。由于权利主体或交易主体多，交易成本高，实施程序比较复杂，所需时间也较长。首先，要拟订一个预备计划，包含土地所有者与政府（如果有政府参与的话）的一些决定，区域边界提议和所受影响的土地及所有者的草案记录，项目的实施方案，列出所需的建设内容及其所需的建设费用和程序费用以及最后的利益分配方案。正常情况下，顾问（一般是一个私人检查员）会被选出来制定规划和管理程序。从某种程度上说，预备计划要得到公共的支持，当然，也要考虑到市政当局已有的土地利用规划。然后，地方政府会发布公告，接受一些反对此方案的意见。如果有2/3的所有者同意这个计划，同时要拥有至少2/3的总面积，或者进一步说，这个方案与土地利用规划相符并得到市政的支持，那么地方政府就会批准这个项目，并赋予协会权力去实施这个方案，协会从成员中收取实施费用后开始实施。不同意的土地所有者有权在一个月之内宣告他们希望放弃他们的财产，价格由双方协商决定或者根据征用费用决定。 　　 这种模式耗时较多，给部分土地所有者赋予较多的责任和风险，操作起来比较困难。但同时，这种模式也给予土地所有者比较大的自主权，使得他们有可能从市地整理中追逐自己的利润，而政府部门在建设管理和市政建设投资等方面的投入可以大大减少。 　　 三、从国外经验看广东省开展“三旧”改造的条件 　　 从国外开展市地整理的实践来看，往往与国家的社会经济条件和面临的发展问题紧密相联，因此，推进广东省的“三旧”改造，必须要清醒地认识改造的时机和条件。 　　 （一）国外市地整理开展的主要条件 　　 1.完善的产权制度。国外主要推行土地私有制，产权明晰、平等保护成为其市地整理的重要基础。只有地权人