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检察机关提起行政公益诉讼制度的探索与制度构建 　　摘 要：党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这是对构建公益诉讼制度的有力探索。本文结合对《决定》的学习研究，以及检察机日前发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案（以下简称“试点方案”）》，就行政公益诉讼制度问题作一些探讨。 　　关键词：检察机关；行政公益诉讼；制度构建 　　一、行政公益诉讼制度概念剖析 　　行政公益诉讼，是指当行政主体的作为或者不作为违法，对国家利益、社会公共利益或者他人合法权益造成侵害或者有造成侵害的可能时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼。相比民事公益诉讼，行政公益诉讼制度的构建更具有必要性与根本性，因为行政机关行使的是公权力，行政公益诉讼往往是某些行政机关的怠于履行职责，背后暴露的是组织架构的疏于管理或者管理不力。《试点方案》指出，“检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。” 　　二、构建行政公益诉讼的制度价值 　　以检察机关为主体提起行政公益诉讼有利于发挥检察机关的监督权，保障诉讼公正审理，也有利于全面保护社会公共利益、推进建设法治政府。在笔者看来，检察机关提起行政公益诉讼具有明确的问题意识和现实针对性。在中国当前的法治建设过程中，其制度价值可以从以下三个方面加以思考。 　　（一）法理依据：发挥检察机关的监督权 　　在中国，对检察权的性质存在长期的争论②，“检察权属于法律监督权”是其中比较一致的观点。从中国检察权的产生看，中国检察权建立之初秉承着法律监督的指导思想，即“监督法律实施，维护法制统一”③。中国现行监督行政机关行政权实施的方式主要有四种，分别为权力机关的监督、政党、舆论以及法院的监督。 　　行政公益诉讼的被告往往是行政机关，由于其被告主体与政党机关和权力机关的密切联系，如果将其作为行政公益诉讼的监督主体，不具有完全的正当性，很可能出现应然与实然的偏颇。强大的舆论力量是可以对行政公益诉讼的进行良好的监督，但是有时在媒体和网络片面而模糊的报道下，舆论监督会影响司法的独立性和法律的公信力，舆论监督如果异化为“舆论审判”会大大影响这种监督方式的发挥。从法院系统看，要求发挥法院对自我工作的监督，一则法院系统内部大多缺乏动力，二则由于法院机构设置的单一性，实则难以发作用。 　　检察机关的法律监督权有《宪法》④和《人民检察院组织法》的明确授权，按照当前的法律，检察机关对于行政机关的监督表现为对国家工作人员职务犯罪进行立案侦查和起诉，对错误判决的行政案件提出抗诉。但是，这并不意味着对于其他行政违法行为检察机关不应当开展法律监督。因此，笔者认为，检察机关提起行政公益诉讼的实质是利用诉讼这个平台，采取多种方式，发挥检察机关的监督权，加强对行政违法行为的监督力度，这也是检察机关监督权的内在要求和题中应有之意。 　　（二）诉讼进程：保障诉讼公正审理 　　从某种意义上说，利益就是权益，权益的确定不在于简单的以法律的形式对其予以规范，更重要的是对该权益配置一整套完备的救济措施，确保权益在受到非法侵害的时候，权益的享有者可以获得及时、有效的救济，获得国家强制力的维护。”⑤国家强制力理论是确立“检察机关提起行政公益诉讼”的有益理论基础。在这个理论的指导下，公共利益享有主体的不确定性，往往伴随着的是公共利益司法救济上的缺位。检察机关作为提起行政公益诉讼的主体，有利于保障诉讼公正审理，平衡双方诉讼地位。 　　（三）法治政府：保护公共利益的实现 　　更重要的是，看到社会利益与社会冲突之间的关系。“利益等同于权利，冲突往往源于利益”，由此推知，社会利益法律上的表现是一种公共权利，公共权利会产生公共利益上的冲突。“公共利益冲突”也是检察机关介入行政公益诉讼的动因之一。更进一步讲，公共利益和私人利益本质上是一致的，“只有当个人利益和个人权利受侵害现象具有经济秩序或社会正义的普遍性和典型性意义时，才可能化为社会利益”，“主张权利同样是一种对集体的义务”，检察机关行使公益诉权弥补了公共利益承担主体的缺位，可以多层次地对公益与私益进行保护。 　　三、检察机关提起行政公益诉讼的制度设想 　　（一）检察机关探索行政公益诉讼入法的制度设计路径 　　法治政府的建设需要保证重大的改革于法有据，一切变革都在法治轨道上进行，为了更好的解决检察机关的角色冲突还需要考虑在不同的阶段通过不同的方式对检察机关授权。 　　习近平总