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基于官僚理论分析我国行政成本偏高原因及对策 　　摘 要：上世纪八十年代以来，我国行政管理费支出规模呈现着不断扩张的趋势，造成了政府行政成本偏高的状况。行政成本偏高的根本原因在于行政管理的供给方，政府部门并不是按照社会的需求确定公共支出的规模，官僚垄断、官员个人利益最大化和官僚组织扩张等因素都对行政管理费支出规模产生重要的影响，也是造成我国行政成本偏高的主要原因。 　　关键词：行政管理支出；行政成本；官僚；官僚理论； 　　中图分类号:F812文献标志码:A文章编号:1002―2589（2009）07―0074―02 　　 　　一、我国行政成本的现状 　　 　　多年来，行政成本问题一直都是西方公共行政学和公共经济学重要的研究课题。改革开放至今30年的时间里，我国行政成本呈现急剧扩张的趋势，已经成为政府管理和公共财政管理中的突出问题，引起政府领导人、专家学者和民众的高度关注。有学者指出，从改革开放初期的1978年至2003年的25年间,我国行政管理费用已增长87倍。而且近年来行政管理费用增长还在大跨度上升,平均每年增长23%。[1]还有学者指出:从1986年到2005年我国人均负担的年度行政管理费用由20.5元到498元,增长23倍；而同期人均GDP增长14.6倍,人均财政收入和支出分别增长12.3倍和12.7倍。我国行政管理支出占财政支出的比重从1986年的10%到2005年的19.2%,20年间增长将近一倍,超出国际货币基金组织15.6%的标准。[2] 　　 　　二、我国行政成本偏高的原因――基于官僚理论的分析 　　 　　造成我国行政成本扩张的原因是复杂且多维的，从官僚理论分析，有以下原因： 　　第一，官僚垄断。尼斯坎南认为，官僚机构和政治家之间的关系是一种“双边垄断”，分别代表公共产品的供求双方。[3]官僚作为“卖方”垄断者，是具体组织提供公共产品的唯一单位。官僚机构为了预算资金而向政治家承诺一系列活动以及这些活动造成的预期结果，因此，政治家决定了官僚的预算。在政治家与官僚的博弈中，最终结果取决于权力的分配和两方在交易中的影响。虽然政治家拥有立法权和法律赋予的其他权力，但他们在很大程度上要依靠官僚提供的有关信息。因为存在着信息不对称，官僚在提出预算请求时，政治家往往没有充分的信息对官僚的预算请求提出异议。因此，官僚机构总是可以获得最大拨款。 　　我国政府行为具有明显垄断性质，资助方的人大对政府机构的行政过程缺少必要的信息和知识，而且因为没有可供比较的现实基础，所以人大对垄断性政府机构进行审查通常是一项艰巨的任务。这种高度垄断的行为，使得政府在与人大的博弈过程中占据明显的优势，政府的预算总是能够达到最大的满足，这就势必造成了我国行政成本偏高的现状。 　　第二，官员利益最大化。西方公共选择学派和新制度学派就指出政府行政成本扩张的一个原因就是政府官员也是普通人、“经济人”和个人利益的追逐者，他们具有自发的扩张行政成本的内在欲望。“政府机构和人员的行为出发点和目标既不是公共利益，也不是政治家确定的政治目标，而是官僚和官僚机构自身的利益，其对自己活动的考虑是以经济的自我效用来衡量的。”[8]这是尼斯坎南官僚预算最大化模型中的假设。并且尼斯坎南官僚预算最大化模型可以通过方程式表示为： 　　B=aQ-bQ2, 0≤Q＜a/2b（1） 　　 C=cQ+dQ2, 0≤Q（2） 　　B≥C（3） 　　式中，B、C分别代表在预算期间，官僚机构所能获得的潜在总预算和最低总成本。其中Q代表官僚机构产出水平，a、b、c、d均是常数。（1）、（2）和（3）就构成了官僚机构的完整模型。 　　后来Jean-Luc Migue和Gerard Belanger在该假设的基础上进一步提出，官僚会把预算节余作为自由支配的预算纳入自己的效用函数，也就是说官僚会将预算和支出之间的差额用于自己的消费。尼斯坎南认同了这样的假设，同时他又指出，官僚力图使其任意决定的预算最大化，这个任意决定的预算就是总预算与政治家的预期产出的最低成本之间的差额。官僚希望最大化其预算规模，就是因为那能提供给他足够的资源以满足自己的最大化效用。因为官僚们不能把任意决定的预算主张为个人收入，他们一般就把这个差额以服务于其利益的其他方式给予花费。这种任意决定的预算的某些部分用来服务于官僚机构，如用来增加新的员工、享受公家报销的各种活动、布置奢侈的办公室，或者增加员工的工资和津贴。这种思想通过单个官僚的效用函数可以表示如下： 　　 U=Yx1PZ1（4） 　　式中，Y是官僚从其职位中得到的现值收入，P是其职位的非货币化的一种额外补贴，x和Z为参数。 　　报酬结构的确定函数为： 　　 Y=Qx2（B-C）Z2（5） 　　 P=Qx3（B-C）Z3（6）