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学校分类管理动因目标与实现路径 　　摘要：将我国民办学校实行分类管理，根源在于既有制度冲突导致其长期处于营利性与非营利性、企业与非企业界限不明的困境。未来应通过系统制定或修订教育领域的法律法规、非营利组织与税收领域的法律法规以及民法领域的法律法规等途径，坚持“不以营利为目的”的标准，既允许营利性民办学校存在，又引导非营利性民办学校成为主体，从而达到营利性与非营利性分类管理的基本目标。 　　关键词：民办学校；营利性民办学校；非营利性民办学校；分类管理 　　中图分类号：G648.7　文献标识码：A　文章编号：1672-4038(2011)04-0049-04 　　 　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年》(以下简称《教育规划纲要》)及多个省市颁布的教育规划纲要，均明确提出了将民办学校进行营利性和非营利性分类管理的改革思路。那么，对民办学校为什么要实行分类管理?分类管理的目标框架应如何构建?实现分类管理的制度建设路径又是什么?这些都是当前迫切需要探讨的问题。 　　 　　一、民办学校分类管理的基本动因 　　 　　改革开放以来，我国民办教育体制改革取得了很大进展。但整体看，改革是在“摸着石头过河，却连河的对岸在哪里都还不大清楚”的状态中进行的。可以说，当我们深入了解民办学校的组织性质及办学过程中的种种问题后，便不难理解分类管理既是理顺未来民办学校管理体制的基本方向，亦是确保我国民办学校健康发展的根本之举。 　　 　　1.民办学校组织性质界定的制度冲突 　　一方面，从法人属性看，我国民办学校基本登记为民办非企业单位法人。按照规定，民办非企业单位一般被当作典型的民间非营利组织。作为非营利组织，《企业所得税法》及《企业所得税法实施条例》、《民间非营利组织会计制度》等都规定了其应同时满足的多个条件，如不以营利为目的、资源投入者不享有所有权、财产及其孳息不用于分配或变相分配、注销后的剩余财产用于非营利性目的等。应当说，这些规定是符合国际通则的。国际非营利组织分类体系以及世界上许多国家或地区的法律都把这些条件当作非营利组织必须坚守的底线原则。但另一方面，我国关于民办教育的法律法规对此却没有统一认识。《社会力量办学条例》曾规定“不得以营利为目的举办教育机构”，却允许民办学校解散清算后可以将剩余财产返还或折价返还给举办者。《民办教育促进法》虽然对返还不置可否，却允许给举办者“合理回报”。允许举办者获取回报或分配剩余财产，这是企业法人股东的基本权利。那么，民办学校究竟是企业还是非企业?是营利组织还是非营利组织?从现有制度看，答案似乎是模糊的、不协调的和冲突的。这种制度安排使民办学校在拥有灵活制度空间的同时，也面临着不确定的政策风险。 　　 　　2.民办学校运行的现实困境 　　多年来，财产所有权、法人治理结构、企业所得税纳税资格乃至民办学校教师社会保险等问题一直是困扰民办学校发展的焦点问题。在财产所有权方面，目前社会各界很难对民办学校财产(特别是举办者投入财产)所有权的安排达成共识，关于分割民办学校财产的司法案件也很难结案。因为按“非企业”的逻辑，举办者不能对其投入的财产主张任何所有权或收益权；但如果按“企业”这个逻辑，又难以否定他们作为股东的这些基本权利。在法人治理结构方面，目前有两个痼疾难以根治：一是董事基本上都来源于举办者或举办者代表，二是举办者与校长之间的权力斗争。造成这种局面的原因是组织性质的模糊不清，使各个利益相关者的权力性质、权力范围和权力运行机制很难得到清晰界定。因为按非企业逻辑，举办者只有知情权、质询权和监督权，校长办学自主权可以得到较好落实：但由于允许获取回报，举办者就要尽力排斥他人加入董事会，要干预校长办学。在应否缴纳企业所得税和按何种方式缴纳社会保险方面，近年来的大量争论同样源于组织性质模糊不清。因为很多名为“非企业”的民办学校在实际运作中的确不符合减免税及事业单位保险的规定，让其缴纳企业所得税或按企业执行社会保险制度也无可厚非。 　　概而言之，我国民办学校基本是在“非企业法人”制度框架下进行企业式的投资办学。这种营利性与非营利性不清、企业与非企业界限不明的办学模式，既不利于民办学校自身的身份认同，难以根除内部的财产争夺和权力斗争，同时也不利于民办学校税收、会计、土地、保险等配套制度的完善，甚至不利于民办学校之间的公平竞争。因此，从长远来看，必须从理论和制度上把民办学校彻底划分为营利性和非营利性两种，才可能从根本上理清其组织性质模糊不清的状况，进而解决办学过程中遭遇的种种困扰。 　　 　　二、民办学校分类管理目标框架中有争议的几个问题 　　 　　迄今为止，理论界对分类标准和分类结果仍有争议。大致说来，这些争议集中在三个方面：一是“不以营利为目的”这个标准是不是一个有效的