对营改增后建设地方主体税种思考.docVIP

对营改增后建设地方主体税种思考 　　摘 要：“营改增”是我国十二五以来最为重要的一项税制改革，影响大，范围广，对推动我国经济结构调整、促进专业化分工、支持供给侧改革具有重要的意义。随着建筑业、房地产业、金融业和生活服务业于5月1日实施“营改增”，我国持续了4年多的“营改增”改革尘埃落定，作为占地方税收收入55%①的主体税种，营业税正式退出历史舞台。 　　关键词：“营改增”；建设地方；主体税种 　　一、前言 　　税制改革是财税体制改革的核心环节，牵一发而动全身。“营改增”更是涉及了中央和地方财政收入分配这个敏感而重要的问题，使得地方主体税种建设的深层问题浮出水面。“营改增”虽然已经谢幕，但地方税收体系改革的序幕或许已经就此拉开，现在开展相关讨论和研究，恰逢其时。 　　二、“营改增”后增值税的分成比例问题 　　“营改增”试点政策规定，试点期间的收入归属保持不变，原归属地方的营业税收入，改征增值税后仍全部归属地方。那么，“营改增”后增值税收入就存在三种不同的分配方式：一是，中央地方按75：25分享；二是，铁道总公司、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税改征的增值税全部归属中央；三是，原归属地方的营业税改征的增值税仍全部归属地方。虽然这种复杂的分配模式维护了既有的利益格局，但从制度设计的角度来看，是复杂而缺乏效率的。笔者认为，目前这种安排明显具有过渡性质，需要制定更加简单、清晰的原则来明确中央和地方的分成比例。鉴于目前我国地方财政的支出压力和债务状况，在“营改增”总体减税的情况下，为保证地方财政收入不至大幅降低，增值税地方分成比例应该在25%的基础上适当提高，才能弥补地方财政因取消营业税后的减收缺口。② 　　采取提高增值税地方分成比例的办法操作简便，对体制的震动小，能在现有税制体系下迅速实现中央和地方的重新分配。然而，这种办法会使得地方的主要税收收入与增值税紧密捆绑，而增值税作为我国最重要、收入规模最大的税种，其税政和征管权限统一归于中央，不便于灵活兼顾各地方不同的财政需要和个性需求。 　　三、关于建设新的地方主体税种的探讨 　　要保障“营改增”后的地方财政收入，除了提高增值税地方分成比例外，最有效的办法就是重新寻找适合的地方主体税种。近年来，围绕该议题的讨论比较多，焦点多集中在改造消费税和开征房地产税上。消费税（零售税）和房地产税作为地方政府的收入来源，在发达国家中也是较为普遍的情况。从美国的情况看，除去有特定用途的社会保障税以外，联邦税收收入的主要来源是个人所得税和企业所得税，再有少量的特别消费税；各州的情况不尽相同，但大体上州政府的税收收入主要来源是个人所得税、消费税（零售税）、企业所得税，再有少量的房地产税；而州以下的地方政府税收收入则主要来源于房地产税，再加上一些消费税、个人所得税和企业所得税。可见，消费税、房地产税是美国地方政府至关重要的收入来源。 　　从我国目前的各种条件来看，不论是改造消费税还是开征房地产税，要真正得以实施还需要相当长的过程并解决存在的一些问题。 　　（一）消费税改造的税制设计和需要解决的问题 　　广义的消费税是包括在转让和交易环节以消费品或消费行为为课税对象的各种间接税；狭义的消费税是指在在转让和交易环节以特定消费品或消费行为为课税对象的税收，通常称为特别消费税或选择性消费税。我国目前的消费税属于狭义的特别消费税。 　　十八届三中全会决定明确要求，“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。据公开报道，财政部高层早在2013年即启动了将消费税作为地方主体税种的内部研究，探讨在“营改增”取消营业税后将消费税收入划给地方的可行性。可见，消费税需要进行改革这一点是明确的，并且决策层也早已在研究消费税作为地方税的可行性。 　　根据河北省财科所2013年开展的《构建地方税体系研究》估算，“营改增”全面实施将导致地方政府减收9000亿元，而2014年国内消费税收入规模为8900亿元。从收入规模来看，将消费税改为地方税能够弥补“营改增”后地方收入的缺口。从国外经验来看，美国各州基本都将开征消费税（零售税）作为本州地方财政收入的主要来源之一。 　　但笔者认为，要将消费税改造为地方的主体税种，还存在一些需要解决的问题。 　　1、征收环节需要后移至零售环节 　　一是均衡划分税源的需要。目前，我国绝大多数消费税应税产品是在生产环节征税。从商品流通先后经历的生产、批发、零售三个环节来看，涉及的企业数量逐渐增多，覆盖的区域也逐渐变广。以成品油为例，全国的成品油生产企业大约不超过200家，具有成品油批发资质企业有近350家③，而全国的加油站则有约10万座且在全国的每一个县均有分布。要将消费税作为地方的主体税种，其税源在地理分布上需要做到广泛而均衡。