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治理理论视域下教育政策执行滞后问题思考 　　摘要：教育政策执行滞后问题是教育政策执行过程中由于各种因素综合作用产生的非正常状态，对于教育政策目标实现、教育政策问题有效解决具有严重负面影响，大大地降低了教育政策的绩效，在综合分析了教育政策执行滞后的诱发因素的基础上，基于治理理论提出了相应的教育政策执行滞后问题的消解策略。 　　关键词：治理理论；教育政策；教育政策执行；滞后 　　中图分类号：G649.20 交献标识码!A　交章编号：1671-6124(2010)04-0018-05 　　 　　治理理论是近年来兴起的重要理论之一，它是针对市场失效和政府失效引发的管理危机所提出的新型管理理念，为人们在全球背景下更好地发挥政府功能提供了新的思路。教育政策执行滞后是政府职能失效在教育领域内的一个缩影，这种非常态行为，阻滞了教育政策效能的有效发挥。治理理论的相关研究为教育政策执行滞后问题的研究提供了一个新的视角，我们也尝试着在此基础上提出相应的消解策略。 　　 　　一、教育政策执行滞后问题的提出 　　 　　教育政策执行是教育政策从理想转化为现实的关键环节，教育政策执行顺利与否直接关系到教育政策效能的发挥。通过对教育政策执行状况的研究，我们认为，在教育政策执行过程中存在一种教育政策执行的非常态状况，我们将之称为教育政策执行滞后。 　　教育政策执行滞后是指教育政策执行过程中，由于各方面因素综合作用而导致的教育政策执行主体未按照教育政策要求在规定时期内积极推进教育政策执行方案，实现教育政策目标，解决教育政策问题的现象。教育政策执行滞后既可以表现为时间上的滞延，也可以表现为行为上的搁置。教育政策执行滞后从过程上降低了教育政策执行的绩效，从结果上阻滞了教育政策效能的发挥。这种滞后是后天由于主客观因素的限定而出现的，不同于教育政策运行过程中先天形成的程序上、逻辑上的滞后①。程序上、逻辑上的滞后不可避免，后天的滞后则可以通过研究加以改进，甚至消解。 　　至于问题的含义，《现代汉语词典》对于“问题”有四种解释：要求回答或解释的题目；需要研究讨论并加以解决的矛盾、疑难；关键；重要之点；事故或麻烦…。本文选用问题的“需要研究讨论并加以解决的矛盾、疑难”这一含义。所指的教育政策执行的滞后问题是指由于滞后所引发的教育政策运行过程中的不协调的状态，是需要研究并加以解决的矛盾、疑难。 　　 　　二、教育政策执行滞后的负面影响 　　 　　教育政策执行滞后既然是教育政策执行过程中存在的不协调状态，就意味着它脱离了教育政策执行的正常轨道，必然会引发一定的负面影响。 　　1　损害教育政策相关主体的利益 　　政策的存在，一方面是由于政策主体之间的利益不一致，另一方面是由于政策资源的有限性，两方面的综合作用导致了政策作为一种调节利益纷争的手段出现，政策调节的最终目标是维持公平。因此，可以设想，在政策合法化的背景下，政策各方面的利益是一个基本均衡的状态。一旦政策在执行过程中由于某种原因而导致滞后，那么这种状态就会被打破，出现新的不均衡，就会损害政策相关各方的自身利益。 　　就政策制定主体来说，其自身具有一定权威性。一旦某项政策合法化之后，进入执行程序，却没有按照政策要求顺利推进，而造成滞后现象，那么政策制定主体自身的权威性将大打折扣。 　　就政策执行主体来说，其由教育政策赋予一定的权利，代表政策制定主体推进政策的具体实施，在实施过程中，政策执行主体的形象体现了政策制定主体的形象，执行过程中的滞后问题损害了政策相关群体对于政策制定和执行主体的信任感。 　　就教育政策目标群体来说，由于教育政策最终的指向是教育政策的目标群体，因此教育政策目标群体的权益在政策执行中受到最大的影响。教育政策执行滞后会引发政策制定主体、政策执行主体、政策目标群体三者之间所形成的均衡状态被打破，而在这三者之中，政策目标群体是相对弱势群体，他们较少有话语权，一旦政策执行过程中滞后问题出现，利益受到最大冲击的就是教育政策的目标群体。 　　2　教育政策资源的消极损耗 　　政策制定、政策执行及其执行的结果都是为了解决一定的社会问题，调整社会利益关系，调整人的需求无限和社会资源有限的矛盾。政策在本质上是一种直接或间接地对社会资源和利益进行权威性分配的方案。 　　一方面，教育政策是在社会范围内对教育利益、教育资源的分配，一旦教育政策被认可，就意味着教育政策各相关利益群体在利益协调上达成了一致，也就意味着形成了对于教育资源分配的一个最佳方案，也就是所谓的平衡状态。一旦教育政策进入执行阶段而由于各种原因呈现滞后状态，那么原有的平衡就会被打破，教育资源会进入无序的分配状态，产生损耗。 　　另一方面，教育政策在执行过程中也需要一定的人力、物力、财力资源作为政策执行的必备资源。一项政