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对西部环境资源立法可持续发展法制思考 　　【摘 要】 新时期西部地区的发展面临产业结构调整等诸多考验，其环境资源立法也要走可持续发展的道路。从理论的角度分析，西部地区首先要厘清环境资源立法的目的，然后建立环境资源立法可持续发展的评估制度，同时要转变观念，尊重西部地区包括少数民族在内的居民的开发主体地位，建立和完善立法公众参与制度。 　　【关键词】 西部大开发；环境资源；可持续发展；立法评估 　　 　　一、西部地区发展现状 　　根据中国人民大学中国调查与数据中心发布的《中国发展指数（2008）编制成果研究》发展指数排序，总指数排在后25%的省区是陕西、四川、安徽、青海、云南、甘肃、贵州和西藏，这些是我国综合发展相对比较落后的地区［1］。西部大开发头十年主要依靠资源采掘和基础设施建设等固定资产投资带动发展，目前开发进入到第二个十年，西部在信息化、工业化和城镇化三项指标上依然落后于东部。金融危机后，东部大量产业向西部转移，其中很多是高耗能高污染的产业。尽管中央政府一再强调进行产业结构调整，向低碳经济和绿色经济转型，然而，这一过程在西部相当困难，该地区许多城市本就是资源型城市，已有的发展就是依靠采掘资源。另一方面。西部生态脆弱、环境退化已是不争的事实，有限的承受力必然要与传统模式的开发活动形成冲突。从环境资源立法的角度来看，必须转变理念以应对未来的挑战。 　　二、西部环境资源立法目的及理念的转变 　　我国环境资源立法长期以来在立法目的上体现出一种二元论的思想，即通常在立法目的中除规定保护环境外，还要规定保障或促进经济发展、合理利用资源或发展资源产业等目的。这种条款在环境保护法、水污染防治法、森林法、草原法等环境资源法律中屡见不鲜。随着时代发展，这些全国性法律在修订过程中，逐渐又加入了实现环境资源可持续发展的立法目的。学者王小钢指出，二元论理论的主要特征是“以促进经济发展为中心、以工具理性观为基础、以关注污染防治为核心，因此在一定程度上丧失了理论可能具有的批判力、建构力和解释力”［2］。我认为，二元论将保护环境资源视为促进经济发展的一种手段，忽视了环境资源自身独立的生态价值。换言之，该理论默示经济发展才是保护环境资源的终极目的。这种价值观在实践中产生的负面效应十分明显，由于自身条件的限制，西部过去十年里产业结构单一，能源重工业污染严重，但GDP至上、先污染后治理却被认为是再正常不过的事情，虽然也在环境治理上下了大力气，但效果却并不理想。在二元论的指导下，环境资源的保护要以经济发展的走向和指标为依据，这是西部环境资源立法一直未能发挥其应有作用的根本原因。 　　应当指出，二元论的产生有其合理性，改革开放初期加强经济建设是重中之重，在立法目的中突出这一点有其合理性。但自上世纪90年代末以来，环境资源立法纷纷将可持续发展写入立法目的中，就是因为人们意识到了二元论的局限性，这在当时已经是一个巨大进步。我认为，环境资源立法必须恪守独立的价值判断，其立法目的应当是保护环境资源，促进和保障当地居民的健康与生活质量，达到人与自然的和谐。科学发展观的要义在于以人为本，要落实这一点，就应当在立法目的中强调人的发展和幸福是最终目的，承认包括环境资源在内的整个生态系统自身的价值。但这个目标需要分阶段实现。目前，西部经济发展的任务依然十分紧迫，立法不能完全忽视这一现实，而只有可持续发展才能调和开发与环保之间的紧张关系。所以，在西部大开发迈入新阶段的当下，西部环境资源立法必须转变观念，不能再简单的照抄中央立法的目的条款，而应当坚持在立法中突出地方特色，坚持可持续发展的原则，主动实现经济活动模式的转型。 　　三、建立西部环境资源立法可持续发展的评估制度 　　用法律规制西部大开发，从中央政府层面看，应当制定《西部开发促进法》，修改和完善财税法和环境法等上位法律制度，将中央对大开发的宏观调控法制化。另一方面，西部地区自身也要不断加强法制工作，其发展不能再走东部的老路。在明确立法的可持续发展目的后，应当尽快建立一套环境资源立法可持续发展的评估制度，引导新时期西部产业结构调整，使其向着生态友好型的方向健康发展。 　　根据联合国《我们共同的未来》以及《21世纪议程》的精神，中国政府1994年制定了《中国21世纪议程》，该文件要求对现有法律体系进行改革，要点如下［3］： 　　第二章的主要对策指出，要加强规范社会与经济可持续发展行为的政策体系、法律法规体系、战略目标指标体系的建设；第三章阐述了与可持续发展相关的立法和实施。针对地方法律的完善，该章指出，不但要对国家一级立法开展与可持续发展有关的研究，协调现有法律法规的关系，重点是环境、资源、能源、产业等领域的立法，还要在统一指导下对现行地方可持续发展的立法进行审查，重点包括是否已把可持续发展原则纳入地方环境