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对解制型政府治理模式理性思考 　　摘 要:解制型政府是政府治理的新范式。其基本内涵是放松政府规制，使政府的活动更具有创造力#65380;效率和效能。其基本内容是接受官僚制的层级节制，主张强化高层决策者和行政文化在管理中的作用，赋予官僚机构更强的决策角色，强调公共利益通过束缚较少的政府来实现。结合我国实际，思考解制型政府治理范式，一方面要变管制行政为服务行政，另一方面要健全社会主义法制，建设社会主义法治国家。 　　关键词:政府治理模式;解制型政府;官僚制 　　中图分类号:D0文献标识码:A文章编号:1007-905X(2006)05-0066-03 　　 　　解制型政府是来源于西方政治学的概念。本文在一#65380;二部分对这一概念进行阐释，以便在第三部分论述我国政府行为法制化时进行借鉴。 　　 　　一#65380;解制型政府模式的基本观点和理念 　　 　　“解制”一词在不同的地方有着不同的意义。在这里，解制与经济政策无关，而是指政府本身的内部管理[1]。解制型政府模式又称“非管制政府模式”或“放松规制政府模式”，其基本设想是:政府内部过多的规则阻碍了政府实现效率和效能的目标，通过取消政府内部的限制和制约，取消过程取向的控制机制，就可以更好地发挥政府机构的主动性和积极性，发挥其潜在的能力与创造力，提高政府工作效率[2]。解制型政府的基本含义是，“释放公共部门蕴藏的能量，以提高政府管理的水平。也就是指解除内部的繁文缛节的限制，使政府的活动更具有创造力#65380;效率和效能”。解制型政府与20世纪80年代寻求减少并严格限制政府活动的政治主张完全相反，当时的政治学家们对官僚制组织极其厌恶和不信任，官僚制成为一种极不受欢迎的社会组织形式。人们要求限制公共官僚组织制定政策的权力，要求减少并严格限制政府活动。而解制型政府模式的倡导者认为，只要解除对公共部门的管制，官僚制组织就可以将目前的工作处理得更有效率，而且还可能从事新的创造性工作，以扩大社会的整体利益[1]。 　　解制型政府模式是市场化政府模式与管理主义的另一种表述。市场化模式的解制，其主要目的是通过市场机制解除政府内部的种种严格的限制，以提高公共管理者的管理能力。因为公共管理者长期受到人事#65380;预算等法规的限制，想要通过管理主义以提高效率几乎是不可能的。要把公共管理者从人事#65380;预算等法规的限制中解放出来，通过企业化#65380;市场化的运作，提高公共管理效率和效能。所以，解制和市场模式是改造政府的两种互补的方法。 　　解制型政府模式包含有参与式政府模式的部分内涵。被誉为“解制方法的知识之父”的威尔逊指出，多数人不喜欢在每个行动都被预期，每个方案都受到监督，每个相反的决定都被指责为不当的情境下工作[1]。解制方法和参与模式的目的都是为了调动员工的积极性和创造力，使他们在决策过程中更具有影响力，但其达到目的的方法和途径不同:解制方法通过解除规则的约束以提高效率;参与方法通过满足员工参与的需要和自我实现的需要，调动员工的积极性，提高行政效率。它们所关注的重心也不同:解制模式几乎只注重提高行政效率，而参与模式更注重员工和公众自我价值的实现。 　　上述有关解制型政府的观点中，所反对的对象本质上是相同的，即公共部门逐渐官僚化的结果。倡导解制型政府的人士认为，政府内部的管制措施阻碍了政府实现效率和效能的目标。由于政治家通常不信任公共组织，因此加在公共管理者身上的控制越来越多。其结果自然是，公共管理者认为他们缺乏足够的自由空间以有效地开展工作[1]。 　　 　　二#65380;解制型政府模式的基本内容 　　 　　(一)在组织结构上，解制型政府模式比较能接受层级节制以及来自组织核心强而有力的领导 　　解制型政府模式的倡导者不太看重结构，因而没有直接论述组织结构问题，他们更关注的是程序和有效行为能力等方面，目的在于激发传统官僚机构官员的积极性和活力。他们主张，不管是官僚体制还是非官僚体制，只要能够有效运转就行。 　　解制政府的倡导者们认为层级节制在解制型政府模式中有其更重要#65380;更积极的意义。解制型政府的目标是通过废除政府内部过多的规制束缚，让政府官员尽可能发挥潜能和创造力，提高行政效率。但是，行政效率的提高还有赖于组织内部的行动一致，有赖于组织核心的坚强有力领导。只有解制而无强有力的领导核心其结果只能是各行其是，一盘散沙。他们认为层级节制是做到行动一致和统一领导的最切实可行的办法。所以，解制型政府模式的倡导者们反对的是科层官僚制下繁杂的规章制度#65380;繁文缛节对政府官员的束缚和由此造成的低效，而不是一般地反对科层制。由于解制模式要求通过层级组织进行控制，因而该模式并未特别要求裁撤组织中的中间管理层次。组织应当在一个宽松的#6538