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我国粮食补贴制度绩效成本―效应分析 　　内容提要　本文基于粮补制度治理结构安排的效率标准对我国粮食补贴制度绩效进行了成本一效应分析，研究发现尽管我国现行的粮食补贴制度在促进农民增收和保障粮食安全方面取得了良好的总体效果，但从成本一效应分析的视角看，近年我国粮食补贴制度的绩效却不甚理想，表现在粮补制度治理结构安排没有基于效率标准，从而使政府取得既有总体政策效果的公共支出成本过高。针对于此，本文提出了若干粮食补贴制度改革建议。 　　关键词 粮食补贴　最低收购价　粮食安全　成本一效应分析 　　[中图分类号]F812　[文献标识码]A　[文章编号]0447-662X(2009)01-0070-06 　　 　　一、引言 　　 　　在经历了1999年至2003年粮食产出连续下滑之后，为了促进农民增收和确保国家粮食安全，自2004年起政府开始借助一系列粮食补贴政策强化对粮食生产的干预。具体讲，政府从2004年开始在全国范围内有计划地实施对种粮农民直接补贴政策、良种补贴政策、农机具购置补贴政策以及最低收购价政策；而从2006开始政府又增添了一项农资综合直补政策，最终在我国建立起粮食补贴制度的基本框架，即“财政直接补贴+最低收购价”模式。从粮食安全的角度看，政府近年对粮食生产的财政干预在总体上取得极为显著的政策效果。自2004年起，我国粮食生产稳步发展，粮食产量连续增产，到2007年粮食产量已达到10030亿斤，与2003年相比，2007年粮食产量增加1416亿斤。与此同时，农民收入也得到了一定程度的提高。对于近年政府财政干预所取得的粮食增产和农民增收效应，现存的主流研究文献均给予了高度的评价，但是尚没有文献对我国粮补制度绩效做出规范的经济学评价。因此，本文拟对我国粮补制度绩效进行成本一效应检验(cost―effectiveness test)，以期能够得出一些对政府决策者有启发意义的研究结论。 　　为了明确起见，不妨将粮补制度绩效定义为粮补制度的治理结构效率，即政府借助粮补制度取得一个既定政策效果所需支付的补贴资金总额。显然，给定政策效果，政府支付的粮食补贴资金愈少，表明粮补制度治理结构效率愈高，反则反之。从理论上讲，对粮补制度治理结构效率高低的判断需要基于粮补制度的实施目标来对粮补制度运行中所耗费的公共支出成本的高低做出价值评判。我国政府对粮补制度规定了明确的二元实施目标，即促进农民增收和保障粮食安全，但现有的相关研究文献均暗含假定二元实施目标在公共支出占用方面相互排斥，从而需要对两大目标孰轻孰重做出价值判断。其中，主流文献认为二元实施目标同等重要，从而主张粮补制度中各种补贴政策应该在职能上有所分工，即一部分政策主要用于帮助农民增收，而另一部分政策则主要用于保障粮食安全。但也有学者持有不同的观点，比如，认为粮补制度的基本目标应该是促进农民增收，而不是保障粮食安全，进而主张通过创新农业补贴方式建立农民增收长效机制，而则单纯从实现国家粮食安全目标的角度探讨如何完善我国现有粮食补贴政策体系。笔者认为，无论对两大实施目标的相对重要性作出了何种价值判断，现有文献都不可能为判断粮补制度治理结构效率提供正确的分析视角，这是因为它们均忽视了通过粮补制度治理结构设计促使二元实施目标激励相容的可能性。这里所谓激励相容是指国家粮食安全目标的实现必须通过种粮农户的效用最大化行为来实现，从而必须有利于农民增收，而农民增收目标的实现客观上必须能够促进国家粮食安全目标的实现。从理论上讲，给定我国粮补制度的二元实施目标，最优粮补制度治理结构安排必须满足以下两个效率条件：其一是各类补贴政策的机制设计必须能够使粮补制度的二元实施目标激励相容。设定第一个效率条件的经济理性在于，如果某项粮补政策能够使二元实施目标激励相容，那么该项政策便能取得范围经济效应(scope econo―my effect)，这样政府借助该项政策取得一个既定政策效果所需支付的补贴资金就会减少。具体讲，如果二元实施目标能够激励相容，那么政策执行中单位数量的补贴支出便兼具增收效应和增产效应，从而有助于政府以较低的公共支出成本同时实现特定的农民增收目标和粮食安全目标。反之，如果二元实施目标不能激励相容，那么政策执行中单位数量的补贴支出便只有增收效应或增产效应，这样，为实现同样的农民增收目标和粮食安全目标，政府补贴支出的投向必然是多维的，进而要求政府必须付出更多的公共支出成本；其二是各类补贴政策的财政预算规模和其范围经济效应必须形成合理匹配。设定第二个效率条件的经济理性在于只有根据各类补贴政策的范围经济效应大小决定各个政策项目的财政预算规模，从而实现政府补贴资金的有效配置，才能保证粮补制度能以较低的公共支出成本实现既定的政策目标。而本文所谓的粮补制度绩效的成本一效应检验正是要检验我国现阶段的粮补