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我国钢铁产业限产政策历史反思与生态转向 　　摘要：产量政策是产业政策的一项重要内容。市场竞争理论以及哈耶克“分散知识”等学说都提醒我们要对政府政策的意图和能力保持警惕。利用比较、归纳和实证考察等分析方法，基于对国内钢铁产业政策的梳理、历史反思和深层机理分析，发现我国传统钢铁产量政策在目标设定、机制设计和方法把握等方面均存在一系列问题。今后我国钢铁产量政策应主要立足资源环境要求而实行生态转向，并在政策体制和工具等方面进行一系列改革和设计。 　　关键词：钢铁产业；限产政策；历史反思；生态转向；节能减排；产业结构调整；碳排放；能源消耗比 　　中图分类号：F426.3 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2015）03-0082-05 　　一、我国钢铁产业发展和政策回顾 　　（一）建国以来我国钢铁产量的增长历程 　　我国钢铁产业的发展经历了一个相对曲折的过程。建国初期，中央确定了工业兴国、优先发展重工业的战略方针，在计划经济体制下，从无到有，集中各类资源对钢铁工业进行了重点建设。但受发展体制和时政运动等诸多因素影响，新中国钢铁产业在头30年里发展并不顺利。1949―1977年，尽管我国粗钢产量从16万吨增长到2 374万吨，基本实现了工业现代化体系的建设，虽在“一五”时期实现了跨越式飞速发展的辉煌，却又因大炼钢铁运动和“文革时期”的挫折而停滞。1978年以后，我国钢铁产业发展进入到一个新阶段。从供给上讲，由于市场经济体制开始成为推动产业发展的主动力，加之20世纪90年代后实行分税制改革带来的地方政府的区域竞争加剧，以及受改革开放初期生产要素、资源环境成本暂时较低的激励，我国钢铁产业的投资规模及速度不断攀升。从需求上看，尤其是进入新世纪后，伴随着城镇化进程的加速和居民消费方式的升级，我国进入了二次重工业化阶段，在建材、汽车、铁路、造船、飞机、机械等下游行业快速发展的带动下，钢铁产业迎来了高速发展的黄金机遇期。从1996年开始，我国钢铁产量已跃居世界第一位；2013年粗钢产量达到7.79亿吨，占世界总产量的48.5%；在全球钢铁生产大企业集群中，中国企业也占据主要地位，2013年规模前10中占据6席，在前20中占有10席[6]。 　　（二）近十年来我国以限产为主的钢铁产量政策回顾 　　我国市场化经济体制改革之后，面对我国钢铁产量的迅猛增长，国家为了能够调控其走向并将其控制在一定范围内，开始颁布和出台一些政策措施。 　　严格来说，我国专门针对钢铁行业的国家产业政策始于“十五”期间，标志性文件为2003年国务院办公厅发布的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》，旨在遏制当时所谓的盲目投资和低水平重复建设的快速发展势头。截至2013年，国家发布的关于钢铁行业或涉及钢铁行业的相关法规、规划和指导意见超过20项，政策逐年增多，且各项要求也日益严格。进入新世纪以来，我国钢铁产业政策的总基调落在控制总量、遏制产能盲目增长、淘汰落后产能、加快结构布局调整上。具体来说，以2009年为界，大体可以分为前后两个时期。在2009年以前，产业结构政策以控制总量遏制产能盲目增长、淘汰落后加快结构布局调整为主线，政策手段主张以市场为导向，采取经济、法律、行政等相应措施，迅速遏制盲目投资和低水平重复建设势头。以国家2009年颁布的《现有钢铁企业生产经营准入条件及管理办法》、2010年颁布的《国务院办公厅关于进一步加大节能减排力度加快钢铁工业结构调整的若干意见》为标志，国家钢铁产业政策开始进入第二个阶段，即在大气环境质量急转直下的背景下，钢铁产业结构调整更多地强调节能减排的目标；此外，在政策手段上，以强制关停为代表的行政手段被推上了最前沿，其他手段由于效果较慢而被放到了次要位置。 　　不可否认，这种以限产为重要内容和行政手段的产业政策，对于我国过去十多年来钢铁产量的有序增长、产业布局优化调整和产业链条的延伸起到了一定的积极引导作用。但近年来，我国钢铁总产量屡创新高，一些低端产能死灰复燃。 　　二、我国钢铁限产政策效果分析 　　（一）政策制定的主要目标不符合产业发展规律 　　首先，近十年来我国以控制产能过快增长为主要内容或核心目标的钢铁产业政策，其政策目标的设定是有悖于产业发展的基本规律。政策制定初期，由于对我国钢铁产业现行发展阶段和未来发展趋势缺乏足够的科学判断与预测，忽视了我国二次重工业化前期阶段是消费结构升级、重化工业规模快速扩张的事实。历史发展阶段决定，作为现代重化工业重要材料的基础性产业，钢铁产业必然会迎来自己的规模快速井喷期，而在这一时期对钢铁产业规模进行极力限制，显然是与产业发展趋势相悖的。市场的需求扩大和高额利润的诱惑，也决定了企业是不会太在意上述政策要求的，因而这种不符合产业发展与市场规律的政策必然是不可能成功的。