提高立法审议质量.docVIP

提高立法审议质量 　　立法是一件非常严肃的事情，匆匆忙忙审议，稀里糊涂地通过，必然影响到法规的质量和执行。立法审议在立法过程中具有非常特殊的意义和地位，完善以审议为中心的立法变革，是实现良法的重要前提，是保证法规质量的必然要求，应注重和发挥审议在立法过程中的首要和基础作用。 　　目前我国规范立法审议行为的法律制度，仅是一般性的概括性规范，缺少对审议行为的细节规范。应逐步调整立法调研、起草、审议、表决之间的权重，将审议作为比较重要的选优环节，将立法的重点环节引领和调整到对审议的加强和完善中来。针对地方立法“不抵触、有特色、可操作”的原则和“立得住、行得通、真管用”的取向，以及针对地方立法的合理性、针对性、操作性、有效性，要保证在审议环节得到充分的体现和矫正，以凸显审议集体议决的性质和效力，克服和消解立法质量不高的问题。 　　实践中，提高审议质量，应当采用以下招数或对策。 　　一、细化制度，优化规则 　　立法审议中的方式、步骤、次序、时限，直接关系到立法主体审议权限的行使及其成效。 　　1.细化出席制度、发言制度、说明制度及其审议活动规程，这既是行使权力的前提，也是行使权力的保证。对于立法审议活动的规则要予以精细化设置，明确每次审议的重点，严格确立书面审议的条件与范围，健全逐条审议分阶段表决、重要条款单独表决的操作规程，保证有足够的时间对法规草案及其说明进行研究，让代表和委员尽早知道法规案的内容，早做准备，做到心中有底。 　　2.规范提前送达制，确保知情。法规议案提出者，应当在审议时指派负责人到会作说明，如实提供立法依据、背景材料和科学论据，并回答审议者提出的询问。要创造条件保证每一位代表或者组成人员能够充分行使法定权利，充分发表审议意见和表达意志。要给每一位成员创造平等发言的机会，对每一成员发言的次数、时间、顺序等作出明确规定和要求。 　　3.优化时间保证制，确保议透。立法实践中，一般是一个法规草案审议半天，审议项目多时，也有半天审议几个法规草案的。由于审议时间不足，往往只能就结构、文字表述等技术性问题发表一些浅显的常识意见，而难以就法规草案的主要问题和矛盾，提出有针对性、有深度、有价值的具体意见，有时，即使准备了意见，却由于时间不充裕，无机会发言，加之审议前缺乏认真、细致的调查研究，会上审议发言时往往针对性不强，兴之所至，凭感觉漫无边际地侃侃而谈，就会偏离议题。时间是质量的保证，质量为王，一定要给立法留足调研的时间、审议的时间、修改的时间。 　　4.开展座谈、讨论、辩论制，确保弄实。为保证法规审议质量，在统一审议前，有必要召开法规草案的交接座谈会，与一审委员会互相沟通对法规草案的意见；召开有关专家学者的座谈会，听取专家学者对法规草案的专业性意见；召开管理相对人座谈会，重点听取对法规草案中权利义务设定是否合理的意见，召开论证会，突出对法规草案中重点、难点问题进行充分论证，使法规草案的审议，更好地反映各方的意愿、形成共识。 　　有时围绕法案审议的焦点问题，还可以尝试运用立法辩论方式。建立健全审议会前征询焦点问题及其发言人、会上进行轮流发言，交叉提问和征询不同意见等的议事规则，将立法辩论的资讯公开、过程公开，在法制委员会集中审议和有关分组审议会议上逐步试行针对相关问题进行逐条审议的立法辩论。 　　尝试建立立法助理制度。常委会组成人员来自不同的工作部门，固化的工作性质和工作经验，决定了其看问题的高度、角度、力度、深度是有限的。一部法规案到委员们手中时，往往已经基本成型，需要有更高的站位，更严的把关进行赞同或反对的决断，如果这种决断是建立在专业知识基础上或者得到某种辅助，必然会对立法决断有所裨益，为了帮助委员们在决断时有高度的清醒和审慎，建立立法助理制度能起到一定的作用。实践中，立法助理可以发挥以下几个方面的作用。（1）提供有专业价值的参考意见。（2）帮助提高委员们审议法规案的深度和效率。（3）探索出一条与专家立法相结合的路子，扩大立法的民主参与渠道。 　　二、注重发挥好不同审议环节的不同功能 　　1.发挥各专门委员会的作用。专门委员会是立法机关的常设工作机构，各专门委员会其组成人员是按照其专长或所熟悉的领域组合而成，在其相关的领域有较深的研究，比较熟悉业务，针对某些特定的法规案，专门委员会最重要和最经常履行的职责就是对提交立法机关的立法议案进行先行审议，这种初审，实质是一种内行审。 　　有关专门委员会的特点是“专”，其审议应当以专业性、可行性为重点；作为立法机关的常委会的特点是“广”，其审议应当以必要性、可行性为重点；作为法定的统一审议机构的法制委员会的特点是“统”，其审议应当以合法性、规范性为重点。在立法日益专业化、技术化和复杂化的今天，要充分发挥各专门委员会的审议作用。 　　2.完善初审与统审的衔接