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政府主导下农村公共产品供给机制实证分析 　　引言： 　　公共产品在理论上可以分为纯公共产品与准公共产品。对于前者而言，供给体制相对简单，政府是唯一的供给主体。而对于众多的准公共产品供给，则可以采取政府与市场、社会结合的途径，实现多元主体供给模式。目前这方面的研究也已经有了很多相关成果。我的问题是：在市场化潮流汹涌的今天，政府在中国农村社区公共产品的多元主体供给模式中到底应该扮演何种合理的角色?农村的公共产品和公共服务究竟应该由谁提供，如何提供?本项研究以湖南衡阳县新型农村合作医疗改革为案例，探索农村公共产品和公共服务的有效供给方式及其改革，从而揭示乡镇一级政府的角色定位。 　　 　　一、 问题与背景 　　(一) 问题是什么? 　　在公共部门经济学研究中，人类社会需要的各式各样的物品和服务，大致可以分为两类：一类是以个人或家庭为单位提出的需要，如食品；另一类是以整个社会为单位共同提出的需要，如国防，前者称为“私人个别需要”，后者称作“社会公共需要”。相应地，用于满足私人个别需要的公共产品或服务，称之为私人产品或服务，用于满足社会公共需要的产品或服务，称之为公共产品或服务。与私人产品相比较，公共产品的特性是： 　　第一， 公共产品在效用上具有不可分割性(non-divisibility)，即公共产品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。如国防提供的国家安全保障就是对一国国内的所有人而不是针对某个人提供的，只要生活在该国国境内，任何人都受益于这种服务。 　　第二， 公共产品在消费上具有非竞争性(non-rivalness)，即某一个人对公共产品的享用并不排斥和妨碍其它人对它的同时享用。如天气预报的播放，多一个享受天气预报服务并不影响其他已经在享受天气预报服务的质量和效果。 　　第三， 公共产品在受益上具有非排他性(non-excludability)，即在技术上没有办法将拒绝为之付费的个人排除在公共产品或服务的受益范围之外。如街道两旁的路灯，凡是路上的行人都享受到了路灯的照明服务，不能通过收费的办法来限制谁可以享有，谁不能享用。 　　从这三个特性出发，经济学家们又对公共产品进行了更加具体的分类，如果一种产品同时具有以上三种性质的话，那么该种产品就是纯公共产品；如果一种产品同时具有效用的不可分割性和消费的非竞争性，但在技术上能够排他，则该种产品属于“拥挤性的公共产品”，又称“俱乐部产品”，如路桥，可以通过收费的方式来限制路桥的受益者，而如果一种产品同时具有效用的不可分割性和受益的非排他性，但在消费上具有竞争性，则该种产品可以称为“公共池塘资源”，如人们对石油资源的消费，由于总体资源量有限，多一个人消费就会影响其他人的消费量，这后两种产品又统称为“准公共产品”。在这些公共产品的供给方式上，公共部门经济学的基本结论是：如果一种产品是纯公共产品的话，则它应该由政府来提供；如果一种产品是准公共产品的话，则它的提供既可以由政府也可以由市场来提供，取决的标准在于供给过程中的效率高低。 　　公共产品的合理配置与公共服务的公平供给是推动社会全面发展的制度平台，也是解决农村医疗服务的机制引擎。而向社会提供公共产品和公共服务，是一个政府义不容辞的职能和责任。尤其是基层政府供给的公共产品和公共服务的质量高低直接关系到政府的社会形象和合法性问题。因此，基层政府与公共产品供给之间的关系是十分紧密的。而它在这个过程中应当扮演怎样的合适角色，以及如何提供?是政治学和公共管理学所应该关注的问题。 　　(二) 新农合的前身及其政策塑源 　　合作医疗制度是中国从60年代中至80年代初在农村地区实行的面向农民的医疗基金保健制度。它是在共和国成立之初，卫生资源极其匮乏，全国每千人中有医生0.58人，病床0.15张，[1]且大部分集中在城市和沿海地区，农村和偏远地区只有极少数的中医，包括霍乱等几十种传染病和瘟疫流行，被联合国救济总署称为“是世界上所有国家中最大的、最棘手的公共卫生问题”[2]的时代背景下建立的。生产大队设合作医疗站，由赤脚医生主持并负责给社员看病，经费由大队、生产队、社员个人三方集资，生产队和大队从社会公益金中提取一部分，社员每人每年交纳一部分，基金每年筹集一次，以队为核算单位，社员就诊时，根据各队经济条件按一定比例实行医药费减免。1965年6月26日，毛泽东指示把卫生工作的重点放到农村去，史称“六二六指示”，它标志着农村医疗保健体制的确立。 　　1958年人民公社在大跃进以后，国家在县设人民医院；在公社一级将联合诊所、农业社保健站和区卫生所合并成人民公社卫生院，由公社统一经营管理；在大队设保健室，配保健员、接生员；这就是合作医疗的雏形。但整个这一时期国家对县以下的卫生投资几近于无，农民看病只能是实行自费的办法。农