政府规制体制改革整体框架构建一个国际经验视角.docVIP

政府规制体制改革整体框架构建一个国际经验视角 　　［关键词］ 规制体制；改革；国际经验；整体框架构建?? 　　［摘 要］ 本文基于中国规制改革的问题与难点，将中国规制改革置于西方国家政府规制动态变革的背景中，从规制变革的轨迹、方式、动因及基础四个方面批判地吸收和借鉴其成熟的经验，进而站在整体战略构思的高度，从经济学、政治学和行政法学三个视角来构建中国规制体制改革的框架。?? 　　［中图分类号］ F123.16［文献标识码］ A［文章编号］ 0257-2826（2008）08-0029-09?お? 　　 　　改革开放以来，经过深层次的经济体制改革，中国社会主义市场经济体制基本确立，经济持续增长。但政治、民主与社会发展必须和经济发展相协调，否则会带来许多社会失衡现象。因此，必须依据科学发展观与构建和谐社会的基本要求，树立新的改革观。在此背景下，政治体制改革的深化已经提到议事日程，而政府规制体制改革是经济体制改革与政治体制改革的结合点。为此，需要借鉴西方发达国家成熟的规制变革经验，建立中国规制体制的整体框架。一方面，对过去近30年非均衡体制改革中产生的各种规制政策与政策结构中的缺陷问题进行必要的清理与整合；另一方面，通过借鉴西方国家规制变革的有益经验，努力确立正确的整体战略观，实现规制体制创新中的对称与互补，确保各项不同改革措施之间的相互协调与相互促进。?? 　　 　　一、中国规制体制改革的问题与难点?? 　　 　　中国规制体制改革脱胎于计划经济的转型，也即市场化改革的延伸。规制体制改革从计划经济条件下的强经济规制及其相应的行政性垄断，向有关产业旧体制内行政垂直管理的规制放松与新兴市场发育所需要的再规制转换，从缺乏法律基础的弱社会性规制向基于完善法律的强社会性规制转换。由于这一改革进程没有整体框架设计，“摸着石头过河”，因此导致非均衡的规制体制格局，规制时常出现越位、缺位与错位。规制体制改革亟需解决的问题与难点主要表现在如下几个方面。?? 　　1.制度惯性造成规制总量失衡，使得规制改革滞后于市场经济发展的需要。?? 　　中国现存的严重行政垄断是特定历史条件的产物。长期以来高度集中的计划经济体制排斥市场机制的作用，其规制体制表现为：政府通过市场准入限制、价格规制、数量限制等方式直接对微观经济主体进行全面而深入的干预，指导和调控企业的经济活动。资源配置的非市场化力量在经济体制改革过程中形成巨大的制度惯性，由此导致的规制过剩阻碍了市场化改革的深入，垄断行为侵占了可竞争产业领域的发展空间。根据最保守的估算，目前中国至少有4 800多万规制事项，其权利归属分布于从中央到地方的几乎所有政府机关。行政审批泛滥，进入规制过严仍严重影响着经济领域的方方面面。?? 　　与规制过剩并存的是规制缺乏立法依据，模式落后或规制不到位。在基本行业立法方面，由于中国政府规制目前仍然基本上是在行政系统内部建立和运行的，并且被规制对象又基本上属于国有企业和所谓事业单位，所以对完备的规制法律体系和规制法律环境的“需求”并不很迫切。至今，《破产法》、部分行业基本法尚未出台，标准体系规制的滞后、环境规制的不当或缺位等问题，不仅严重阻碍了产业升级和发展，还严重影响了国民的健康与安全。?? 　　2.规制战略缺失导致规制供给结构失衡，使垄断与竞争之间的关系难以适当归位。?? 　　自20世纪80年代以来，中国在打破自然垄断方面采取一些手段，取得积极效果。这些规制改革培育了垄断产业市场竞争的基础，也相应产生新的规制需求，如通过抑制垄断价格、制约企业不正当竞争行为、阻止企业过度进入、稳定公共品供给等规制行动，构建有序的竞争格局。但由于缺乏规制框架的整体规划，规制改革仍限于局部解除规制，减少了改善竞争效率的空间，甚至出现规制供给结构的自相矛盾与冲突。如进入规制和价格规制的改革相对较快，而质量规制的改革相对较慢；现行主要规制方式――进入规制与价格规制存在不协调，消费者利益普遍受到损害；社会性规制多数采用事后的行政强权方式；基于信息不对称假设设计的激励性规制方式，以及规制框架下的竞争方式如特许投标竞争、区域比较竞争等运用较少；部分行政法规间不乏冲突、内地与香港和澳门的有关法律、法规存在不协调的问题。?? 　　3.规制过程不透明致使外部性严重，规制者的行为缺乏合理制约。?? 　　中国规制过程存在立法程序的非公开化、行政程序的非法治化以及缺乏公众参与机制等缺陷。首先，立法程序方面，目前规制法律法规主要由四个不同层次构成：一是正式法律，由最高权力机关及其人大常委会制定和颁布；二是行政法规，由国务院制定，以总理令的形式向全社会发布的条例、规定、办法等；三是地方性法规，由省、市、自治区人民政府颁布；四是行政规章，由各部委根据法律法规在本部门权限范围内制定和颁布的实施细