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政府备灾能力构建借鉴与启示 　　[摘要]美国政府的备灾能力构建经历了从目标能力到核心能力的转变过程，转变后的31项核心能力周期延伸，涉及的范围更加广泛，注重对信息的控制和保护，能力的指向性明确。能够应时而变，整个备灾能力体系点、线、面相结合，为美国备灾活动的开展奠定了强大的软实力。我国应借鉴美国的经验，构建涵盖预防、保护、减轻、响应以及恢复领域的备灾能力，备灾能力的设计要精准凝炼、导向明确，并且努力提高应急人员的信息素质，将各级政府的脆弱性评估和风险评估常规化。 　　[关键字]政府；备灾能力；应急管理；危机管理 　　[中图分类号]D62-X4 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）02-0135-06 　　0从1979年卡特政府成立联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency， FEMA）以后，美国政府开启了“综合性应急管理”的大门。时至今日，美国应急管理体系已经相对比较成熟和完善，对于政府备灾能力的构建更是具备适合自身发展的一套理论框架和方法体系，这对我国政府备灾能力的构建具有重要的借鉴意义。 　　一、美国政府备灾能力的构建 　　2011年，美国政府发布了国家备灾目标文件，将国家备灾的目标确定为：“整个社会具备阻止、防御、减轻、响应构成最大风险的威胁和危害并从中恢复的能力，从而成为一个安全的和有弹性的国家。”[1]这里的“能力”即美国政府为了实现国家备灾目标确定的31项备灾能力，称为核心能力。它们代表着从目标能力的演化和进步，是达到国家备灾目标，即解决国家面临的最大风险的互不相同的关键要素。国家备灾目标将这31项核心能力划分到了五个任务领域――预防、保护、减轻、响应、恢复，其中一些能力只适用于一个任务领域，而另一些能力则适用于几个领域之中。 　　表1 31项核心能力 　　资料来源：The NPR addresses all 31 core cupabilities outlined in the National Preparedness Goal. National Preparedness Report. p4. 　　（一）预防领域 　　预防（Prevention），指防范、避免或者阻止即将发生、受到威胁或者实际发生的恐怖主义行为，重点在于确保人们已经做了最好的准备来防止即将发生在美国境内的恐怖袭击事件。这需要预防领域的核心能力：（1）规划，根据规划的要求确定关键的目标，为实现目标提供一个关于任务顺序和范围的完整、综合的图景，确保目标在时间框架内、在可获得的资源条件下是可实现的，在联邦、州、地方和私人部门实体之间制定和执行协调行动；（2）公共信息和预警，分享及时和可操作的信息，包括适当地向公众和其他利益相关者分享国家恐怖主义公告系统的警报，告知公众如何识别和如何向执法机构提供与恐怖主义相关的信息；（3）操作协调，按照既定的协议在实体中采用功能和综合的通信来执行操作；（4）取证和归因，收集和分析实物证据、CBRNE材料、生物计量，开发数字媒体和网络；（5）情报和信息共享，通过情报周期预测和识别即将出现的威胁，将相关的、及时的、有效的信息和分析在联邦、州、地方、私人部门和国际合作伙伴之间共享；（6）拦截和中断，最大限度地提高阻断陆地、空中和海运领域上特定交通工具、货物和人的能力，在多个位置和各种环境中进行反恐行动并确保安全处置CBRNE危害，阻止恐怖主义的金融或物质支持、收购和转让CBRNE的材料和技术；（7）筛选、搜索和检测，用技术、非技术、侵入或非侵入的方式对特定货物、运输工具、邮件、行李和人进行最大化地筛选，立即启动操作对相关人员进行和网络进行定位，在多个位置和各种环境中对CBRNE进行搜索和检测。 　　（二）保护领域 　　保护，指用一种能够使人民的利益、抱负以及生活方式健康发展的方式来防止公民、居民、游客以及财产免受巨大的威胁和危害。这需要保护领域的核心能力：（1）规划，实施、行使和维护预防领域的计划，确保操作的连续性；（2）公共信息和预警，通过有效和容易理解的指示和预警系统将重大的灾害信息传递给参与的运营商、安全部门的官员和公众；（3）操作协调，在保护要素中建立和维持伙伴关系结构以支持联络、计划和协调；（4）访问控制和身份验证，验证身份，授权、允许或拒绝对特定位置、信息和网络的物理和网络的访问；（5）网络安全，防止破坏、擅自使用或开发电子通讯系统和服务；（6）情报和信息共享，将恐怖主义的有关信息或可疑活动报告上报执法部门；（7）拦截和中断，阻止、探测、阻断、防止国内和跨国犯罪和恐怖活动；（8）物理保护措施，实施和维持风险知情的物理保护、对策和政策，保护人民、建筑、材料、产品、关键操作活动和基础设施；（9）保护计划和活动的风