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政府环境管制转变路径研究 　　摘 要：由于降低交易成本的要求，政府对环境的监管正面临着政策转型，即由环境管制到环境治理的转型。由企业、非政府组织等多元社会主体共同形成决策并参与管制的实施，分担改善环境质量的社会责任与成本投入，使环境管制实现由公共部门对私人部门的单向度“管理”向公私部门以及社会上其他行动者之间多向度“治理”的转变。 　　关键词：环境管制；环境治理 　　中图分类号：X321文献标识码： A文章编号： 1007-4074(2011)01-0090-04 　　基金项目：浙江省软科学项目（2010C35001）；浙江省教育厅科学研究项目（Y200907793） 　　作者简介：刘方涛（1969￣），男，江苏连云港人，南京铁道职业技术学院副教授。 　　 　　一、引言 　　改革开放以来中国经济保持了近30年的高速增长,但这主要是依靠要素投入增长实现的,在人民生活水平得到极大提高的同时,环境污染问题也日趋严重。环境是一种共有资源，具有非排他性，企业基于自身利益的考虑，往往不愿意投身于资源节约与环境保护。面对日益严重的环境污染和破坏,政府开始反思并纠正以牺牲环境为代价的发展道路,并在不断强化环境管制,如通过区域限批、环境管制责任追究、节能减排目标管理等手段来强化环境管制的硬约束。政府管制的目的在于制止不充分重视社会效益的私人决策。作为一种社会性管制，环境管制可以通过三种不同类型政策工具的运用得以实施：（一）命令与控制型，这类手段以环境法律法规为基础，采用标准、许可证和配额等形式；（二）基于市场型，这类手段遵循价格机制，采用税费、补贴、可交易之许可证或配额等形式，以相关领域立法为强制实施的保障；（三）自愿型，这类手段具有当事方自愿和多元协商合作的成分，采用自愿环境协议的形式，旨在建立以改善环境质量、提高资源利用效率为目标的政府、企业与其他组织间的相互制约关系。环境管制的沿革反映了管制主体――政府对改善管制效费比的不断尝试，这种努力的结果使得更多的社会力量参与到环境管制中来，多元主体共同形成决策并参与管制的实施,分担改善环境质量的社会责任与成本投入，使环境管制实现了由公共部门对私人部门的单向度“管理”向公私部门以及社会上其他行动者之间多向度“治理”的转变。 　　二、政府环境管制的方法 　　环境管制是政府环境保护的一种有力工具,但如何更好地利用这一工具促进企业提高环保技术和环境效率、实现政府的环境保护目标需要进一步研究。从微观角度看,企业是否选择更有环境效率的生产方式取决于既定产出条件下其环保成本与排污成本之间的相对大小,而排污成本受环境管制力度大小的影响。一项环境政策是否能够获得成功，评估标准就在于其是否成本有效，即需要回答这样一个问题：在投入一定成本的情况下，政策实施是否最大限度地改善了环境质量？政府作为环境管制的主体，命令与控制型、基于市场型以及自愿型政策工具代表了三种使其面临不同质交易成本的手段选择，与特定的环境政策工具类型相对应的交易成本发生和负担机制在确定这种政策工具得到适用、在多大的范围内发挥作用以及会对管制对象产生什么样影响的过程中发挥了至关重要的作用。 　　（一）命令与控制型 　　命令与控制型代表了一种数量性管制工具，是一种传统的环境规制方式,是指规制机构通过立法或制定规章来制定环境规制的目标、标准,并以行政命令的方式强制要求企业遵循,对于违反相应标准的企业进行处罚。[1](P83)为了保证标准得以贯彻实施,对不遵守标准的行为主体进行惩罚是不可缺少的。所以,标准控制与罚款制度必须同时制定与实施,这也体现了政府规制的强制性。美国1970年的《清洁空气法案》和1972年的《清洁水法》都无一例外的采取了命令―控制型的措施。命令―控制至今依然是美国环境规制的主要方式。 　　现实中，不同企业不仅面临不同质的环境损害成本，又拥有不同质的环境整治成本，因而就在成本一定的条件下，实现最大量的资源、能源节约或污染排放削减这一目标而言，有效率的环境标准体系应当为不同企业设置与其“个性”相适应的不同排放和技术标准。不过，这样做虽然能在企业之间实现实质公平，但却会使政府面临令其难以承受的信息和调查成本：因为它需要政府对边际环境损害与边际整治成本的掌握，包括其中附带的各种管理和技术上的细节，精确到个别企业的程度。作为一种妥协，政府在运用环境标准限制企业的外部性产出水平时，通常倾向于设定统一的标准，这样做既减轻了政府部门的工作负担，又使人觉得政府很公正，能够一视同仁地对待所有企业。这种妥协的后果，致使环境政策不能区别对待各企业不同质的边际整治成本，管制便因此丧失了在企业之间合理分配环境质量改善任务的可能。一些拥有较高边际整治成本的企业，并不情愿为达到政府管制的目标而做出巨大的经济利益牺牲。命令与控制型的实施进而在政府