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日本地震灾害确权与政府在救灾中作用 　　〔摘要〕日本防灾体制包括相关法律、应对体制、责任机制以及责任主体结构的构成；日本国家与地方自治体有关地震的事权，包括灾前灾后各自应该承担的责任内容、类型、责任主体分工等，日本地震确权后的责任表现在一些救灾支出的项目上。3.11大地震后，日本政府和居民的防灾意识强，防灾机制比较健全，而且国家与地方自治体的责任有明确规定，在灾害恢复中强调“自动、共助、公助”的综合防灾理念，日本灾害重建的速度和效果比较突出，为抗灾救灾积累了不少经验，同时也有不少教训。 　　〔关键词〕日本地震；灾害确权；日本政府 　　〔中图分类号〕D731.333.9〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）02-0087-12 　　在现代社会中，保护国民的生命和财产安全可以说是所有国家宪法和法律中共同规定的内容，也是政府的根本任务之一。对于受灾的灾民而言，情况更是如此。 　　在个人和家庭生活越来越依附于外部社会、而外部社会风险也越来越难以单独抵挡的当今，强调政府在灾害中的作用乃大势所趋。尤其在大灾后的紧急救援、应急救灾阶段，政府往往发挥着举足轻重的作用。但与此同时，特别是进入重建阶段以后，受灾的灾民也有自力更生、自主恢复生活的义务，以普遍税收为基础建立起来的现代国家和政府在灾害发生时和发生后也必须保证经济社会的安定，因此不可能倾其所有对受灾的个人和家庭生活大包大揽，无所保留地长期进行全方位的支持。不仅政府不是万能的，市场、企业、邻里、自愿者的作用也都是有限的。在这种情况下，要保护灾民的生命和财产安全，让灾民尽快从灾害中恢复过来，实现灾后重生，必然会涉及到国家、政府、社会各方权力和利益的再分配问题。因此，通过确权以及据此安排相应的支出，在可能的范围内实现灾害应对业务的程序化和标准化，就成为灾害应对中必须考虑的问题，也是国家、地方政府防灾救灾体制建设中的应有之义。 　　2011年3月11日日本东部沿海发生了9.0级大地震，地震引发的海啸和福岛核电站事故给日本带来了巨大灾难和沉重打击。①灾后，从保护国民生命和财产安全，建设防灾减灾能力强的社会的角度反思本次大地震应对的经验和教训，为今后可能再次发生类似规模的大地震做好准备，通过修改相关法律，再次确权，明确国家、地方公共团体、民间企业、民间团体、NPO、个人等相关主体在恢复重建中的作用，区分不同灾害情况下各自应承担的责任、义务，探讨各方合作的方式并将其制度化，成为日本政府思考的重要课题，也成为日本构建抗灾能力强、柔韧性强的社会的主旋律。在巨大灾害多发、应对措施日趋全球化的今天，日本的经验和教训无疑也应该引起我们的关注。本文以日本为例，主要通过日本政府应对地震灾害时的确权与支出责任划分，来分析日本灾害应对机制的优缺点，以期达到他山之石可以攻玉的目的。 　　一、日本地震灾害应对责任机制 　　日本有关地震事权的设置和支出分担与其国家现有的行政、法律制度体系以及灾害责任体制有关。 　　（一）三级应对体制 　　日本是地震大国，全世界20%以上的地震发生在这里。在长期应对过程中，日本逐步探索并建立起了一套相对完善的地震灾害应对体制（责任和义务分担机制），这些机制在防灾减灾、恢复重建的过程中发挥了重大作用，也是日本作为成熟型防灾先进国家的标志。 　　日本的灾害应对责任机制，根据其国家的行政制度――国家（中央府省）、都道府县、市町村的行政划分，形成了三级政府各负其责，各自承担相应的权力和义务，以市町村为主体，上下联动，纵向配合为特点的三级应对机制。根据灾害规模和性质的不同，建立起了以总理大臣（内阁府）、都道府县、市町村行政首长以及相关公共机关负责人等为法定主体责任人，通过相关组织，制定和实施国家、地区的防灾计划、防灾业务计划，落实防灾责任，并在灾害发生和恢复重建时依法采取应对措施，开展救灾和重建活动的机制。一般小规模的普通灾害由基层市町村自主应对；规模较大超出市町村应对能力的非常灾害、紧急灾害，由国家或都道府县对灾区自治体等给予各种可能的援助；当出现跨都道府县的区域性巨灾和灾害紧急事态时，则由国家发布紧急灾害命令，协调相关自治体联合应对。 　　（二）法律法规和责任体制 　　上述机制是通过相关法律，依法形成并确立起来的。起决定性作用的是1961年出台的《灾害对策基本法》（以下简称基本法）。该法就：其一，国家、地方自治体（都道府县、市町村）、指定公共机关以及国民等在应对灾害时各自应承担的责任和权限（责权）；其二，国家和地方自治体防灾组织的建设和功能协调（组织、协调）；其三，防灾?划的制定机制（人员、事权、财权）；其四，灾害预防、准备、应急、恢复重建各个环节中央和地方政府应采取的基本措施（事权、财权）；其五，保障灾民的生活，确保灾民的生活环境、避难、安置、情报