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来华留学高等教育政策分析与制度变迁 　　〔摘要〕新中国成立以来来华留学高等教育经历了四个不同的历史发展时期，取得了一定的成就。从来华留学高等教育的发展历程来看，制度的变迁和创新及其所塑造的制度环境的变化，是引致来华留学教育发展的重要原因。来华留学教育制度存在发展战略认识的模糊性与制度非均衡性。要解决这些问题，必须发挥强制性制度变迁的积极作用，促进我国高等教育境外消费出口市场的发展，并对相关领域制度进行完善，从而实现来华留学高等教育制度的良性发展。 　　〔关键词〕高等教育；历史发展；制度变迁 　　〔中图分类号〕 G64 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689（2008）04-0141-05 　　 　　从历史发展的纵向考察，无论从教育对外开放的国际教育交流与合作的角度，还是从加入WTO后的教育服务贸易角度，来华留学教育均取得了一定的成就。究其原因可能是多方面的，不同学者可以从不同的角度加以阐析，但有一点是肯定的，这就是转型期我国各种制度的变迁和创新及其所塑造的制度环境的变化，是引致来华留学教育发展的根本原因之一。本文将从全新的制度变迁的视角，来解释和探究促进和影响来华留学教育发展的内在制度动因，通过对相关政策的梳理与分析，研究来华留学教育制度变迁中的路径依赖以及制度创新等问题。 　　 　　一、来华留学高等教育的政策分析 　　 　　从发展阶段上看，来华留学高等教育的发展包括四个时期：第一个时期，1950年―1977年，即新中国建立至我国实施改革开放政策以前。这一时期我国招收留学生政策的一个主要特点是根据外交战略需要制定招收政策，主要为我国建立外交关系的友好国家培养人才，并且所有来华留学生都享受我国政府提供的奖学金。来华留学生高等教育数量非常有限，主要为国家外交战略服务，意识形态是影响留学生招收和培养工作的关键因素。[1](21-25)第二个时期，1978年―1989年。这一时期世界政治格局发生了巨大的变化，东西方两大阵营对峙的格局逐渐被三个世界的格局所代替。党的十一届三中全会后，我国提出以经济建设为中心，实行改革开放。这一时期，我国接受自费留学生（包括长期生和短期生）人数迅速增长，累计已达到26522人。第三个时期，1990年―2000年。这一时期由于中国进一步深化改革，扩大开放，我国在招收政策上做出积极的调整，来华留学教育事业迎来的空前大发展的时期。1990年―1999年十年间，我国累计接收来华留学生284424人，约是1950―1989年四十年间累计接收来华留学生总数的4倍。具有接收来华留学生资格的高等学校从1990年的192所扩大到2000年的346所。第四个时期，2001年至今。进入新世纪后，在全球经济一体化和教育国际化的推动下，留学生教育进入了国际服务贸易领域并以境外消费的形式受《服务贸易总协定》（GATS）规范的新发展阶段。境外消费在国际教育服务贸易领域中所占市场份额最大，特别是高等教育境外消费已成为世界范围内最具产业化性质和开放程度最高的国际教育服务贸易形式。在政府的主导和大力支持下，来华留学生高等教育规模不断扩大，十五期间来华留学生的增长幅度每年都在20%左右，2007年自费来华留学生已约占当年来华留学生总数的95%。中国已经累计接受来华留学生123万人次，一个全方位、多层次的教育对外开放格局已经基本形成，为进一步推动教育事业改革发展奠定了良好的基础。[2] 　　通过对1950年―2007年我国与来华留学高等教育相关的发展战略、规划、政策等制度性规定的梳理和分析，可以发现，来华留学高等教育的制度变迁主要有以下规律和特征： 　　（一）随机应变――制度变迁顺应来华留学教育发展的历史需要 　　众所周知，一国有关留学生教育的发展战略和政策是一国政府公共政策的重要组成部分，是政府根据一定时期的价值标准和合理性原则，对留学活动进行服务、控制和调节的制度性规定。一方面，它对留学事业的发展起着重要的指导和推动作用；另一方面，它又必须随着留学事业的发展和变化进行相应的符合国家利益的调整，否则就极有可能成为阻碍一国留学生高等教育发展的制度性障碍。建国以来，我国先后制定了许多关于留学教育的相关政策法规，并随着我国留学教育事业的恢复和发展不断完善。在制度变迁的过程中，既有一批规章及规章性文件因适用期限已过、适用对象消失或已有新文件代替，而自行失效或被后发的文件废止或内容有重大错误应予废止，并均停止了执行；同时也有一批法律法规及规范性文件为适应来华留学教育的新形势和新要求而被多次修订；更有一些法律、法规、规范性文件及国际条例和条约随着全球化、国际化趋势以及我国对外开放的深入发展而被制订并颁布实施。这种制度的变迁既有着其深刻的历史背景，同时也充分反映了来华留学教育的发展趋势。 　　在1950年―1978年间