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构建传统行政审批为零服务型政府 　　行政审批，在改革开放后作为政府间接管理方式的“替代品”大量出现，现已暴露出各种弊端。深化行政审批制度改革需要减少审批数量、改进审批方式、加强行政服务中心建设，并在“体制—制度—机制”三位一体中确立行政审批制度更高的地位，把审批数量压缩到最少，从而向传统行政审批说“不”。 　　历史地辩证地看行政审批制度 　　在计划经济时期，行政审批作为一种政府行为，虽然普遍存在，但不是行政管理的主要方式。那时主要依靠计划、比例、命令、指挥以及直接参与经济和社会活动实现管制，审批至多只是辅助性管理工具，只有在某些特定领域、部门和事务的管理上才主要依靠审批的手段。总的看，计划经济条件下，行政审批不作为一种基本制度出现。改革开放之后，随着计划经济的解体，直接的行政计划、行政命令等手段开始弱化，行政审批作为政府间接管理方式的“替代品”大量出现，渗透到几乎所有领域，成为一种基本制度形态的管理手段。 　　我国政府通过建立覆盖全面的、法律范畴的行政审批制度进行管理，使行政审批作为一项制度建立了起来，把全部经济活动和一切基本的、普遍的社会活动都纳入到了行政审批的作用范围。由此可见，行政审批是政府在未实施转变职能的情况下，转变管理方式的重要途径，行政审批制度是在我国从计划经济体制转向社会主义市场经济体制和民主政治、和谐社会过程中发挥了关键作用，并仍将继续起一定作用的一项制度。 　　行政审批制度也是世界各国政府实施行政管理的重要手段，被广泛运用于经济和社会生活的各个领域。但是，行政审批在行政管理中的作用与地位，各国不同，每个国家在不同的时段也有所不同。在成熟市场经济国家，市场是配置资源的主要渠道，行政审批则是辅助性的，即使是这些国家，也会根据不同的经济情况和形势，增加或减少行政审批事项。比如20世纪80年代至90年代，很多国家开展“放松规制”运动，进入新世纪以来又有“加强”的趋势，就是这种不断变化的表现。美国是世界上放松规制进行较早和进展较快的国家之一。1997年，美国政府实行规制的产业在GDP中所占比重为17%。特别是在石油危机爆发后，美国经济状况不断恶化，消费物价上涨率一般超过10%，失业率徘徊在5%～10%。当时一些经济学家对60～70年代初美国生产下降的原因作了分析，结论是1/4～1/2的因素在于政府规制过多。后来美国从金融、保险业着手，采取了一系列放松规制的措施，使经济逐步得到好转。与美国相比，日本在放松规制方面起步较晚。90年代中期，日本政府面对经济持续低迷状态，才意识到了问题的严重性和放松规制的紧迫性，逐步加快了放松规制的步伐，积极创造充满活力的社会。美、日在放松规制方面的实践表明，经济运行顺应市场机制则会带来成效，反之违逆市场机制将会滞后发展。 　　行政审批制度的历史和现实作用，是由其本质属性所具有的两面性决定的。行政审批制度的两面性表现为三个层面。第一个层面是，一方面，行政审批在防范市场风险、保障社会安全、分配稀缺资源、提高管理水平等方面发挥着重要作用；另一方面，行政审批作为前置性的管理手段，如果过多过滥，会严重抑制市场创造力、打压社会活力、降低经营效率、增加市场主体经营成本，甚至阻碍经济发展。这个层面揭示的是行政审批制度的“质”的规定性。第二个层面是，行政审批的行政强制力和管理效率居于“中位”，即较之行政命令而言，行政审批的强制力和管理效率要低些，较之市场和社会的自我管理而言，行政审批的强制力和管理效率则高得多。这是从行政审批的“量”的规定性得出的结论。第三个层面是，行政审批制度在处理政府、市场、社会的关系方面，从价值判断和理念导向意义上看，具有“中性”特点，即相对于政府的直接干预而言是一种间接管理方式，对市场和社会具有明显优于计划经济色彩的管理优势，基本趋向于“善”的治理结果；但相对于市场和社会内在需求、内生力量而言，又是外力作用，带有强烈的直接管理特征，极容易导致“恶”的治理结果。这个层面揭示的是行政审批的“质”与“量”相统一的规定性。行政审批制度的积极意义和消极作用，概出于此三个层面、六个方面。 　　当前行政审批制度存在的主要问题 　　在我国改革开放的35年间，行政审批活动在行政命令活动逐渐退缩的过程中建立并成长起来。分析发现，在这个过程中，设置、发展和改革这项制度一度存在着指导思想上的不明确，在一定程度上是以政府某个阶段管理需要出发的权宜之计出现的。随着市场经济和民主政治的不断发展，这种出于经济社会管制需要的行政审批制度越来越不能够适应现实的要求，而且由于这项制度在最初的意义上是从属于政府管制的范畴，所以在一段时间中迅速膨胀到能压垮社会的规模，特别是其中包含着的管制理念，日益暴露出各种各样的弊端，主要有以下几个问题： 　　行政审批事项设定的权责不清，审批范围失控。我国现行行政审批事