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民间非营利组织法律规制思考 　　〔摘要〕我国民间非营利组织的法律规制现状是：现行法律对民间非营利组织的规定主要有两种模式，一是会员大会、董事会、监事会“三会分立”的模式，二是法定代表人、负责人的模式；现行法律对民间非营利组织的注册采取了不同态度。民间非营利组织法律规制存在的缺陷主要体现在内部治理结构和外部监督机制两个方面。提升民间非营利组织的法律规制水平，要完善民间非营利组织决策人的治理功能，强化监督人的地位与功能，健全内部管理人员的激励机制，还要完善政府和其他利益相关者对民间非营利组织的外部监督。 　　〔关键词〕民间非营利组织，法律规制，治理结构，基金会 　　〔中图分类号〕D90-05〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）04-0142-03 　　 　　一、问题的提出 　　民间非营利组织作为第三部门，从其诞生之日起，就被赋予了重要历史使命，也正是由于其解决问题的灵活性，在实践当中迅速成长。民间非营利组织包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、教堂等。根据民法通则及其他单行法律规定，可以将我国民间非营利组织分为三类：第一类是根据1998年国务院《社会团体登记管理条例》成立的社会团体；第二类是根据2004年国务院《基金会管理条例》成立的基金会；第三类是根据1998年国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》成立的民办非企业单位。我国的民间非营利组织涉及业务范围广泛，在吸收社会就业、提供社会援助、普及社会文化、构建和谐社会中发挥着积极作用。但民间非营利组织在我国蓬勃发展的同时，存在的问题也不容忽视。民间非营利组织出现的内部人控制、人员财务管理混乱、内部人侵吞公益款项等问题，从根本上讲，均是其治理结构方面的问题。因此，深入探讨我国民间非营利组织治理结构中存在的法律问题并提出完善建议，不仅有利于更好地发挥其作用，同时也有助于进一步厘清政府、市场、非营利组织三者在经济建设和社会治理中的界限。 　　二、民间非营利组织的法律规制现状 　　第一，现行法律对民间非营利组织治理结构的规定主要有两种模式。一是会员大会、董事会、监事会“三会分立”的模式，二是法定代表人、负责人的模式。对于法人程度较高的基金会，法律明确规定必须设置董事会与监事会进行内部制衡；对于社会团体，法律明确了会员大会在组织治理中的最高决策地位；而对于民办非企业单位，法律只要求组织具有法定代表人或负责人，对其他机构的设置不做限制。这样的处理方式，一方面充分考虑了民间非营利组织是否具有法人属性的特征，另一方面也尊重组织内部的意思自治，组织完全可以通过章程等形式对治理结构予以明确。基金会、社会团体、具有法人属性的民办非企业单位可以参照公司治理的模式，采取三会分立的方式进行权力分配与制约，而对于合伙型民办非企业单位、个人型民办非企业单位，强行要求其采取三会分立的方式并不现实，通过法定代表人的方式进行治理符合客观情况。 　　第二，现行法律对民间非营利组织的注册采取了不同态度。《社会团体登记管理条例》第3条明确规定，成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第3条规定，成立民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定登记。这说明，法律对社会团体、民办非企业单位的成立采取了严格的核准制原则，这两类民间非营利组织的成立必须经由主管单位审查同意，否则不予登记。而遍寻《基金会管理条例》中的相关条文，并不能找到有关核准制的规定。这说明对于基金会的成立，法律采取了注册制原则，只要基金会的成立符合法定条件，政府相关部门即应当予以登记。如此对民间非营利组织进行区别对待的原则，显然不利于社会团体、民办非企业单位的成立。 　　三、民间非营利组织法律规制存在的缺陷 　　第一，民间非营利组织内部治理结构不太健全。除《基金会管理条例》明确规定基金会设置董事会与监事会之外，法律并未要求社会团体、民办非企业单位设置相应的机构。这在赋予民间非营利组织自治权的同时，也使得部分民间非营利组织尤其是法人型民间非营利组织内部缺乏足够的权力分配与制约，这不仅容易导致决策机关行使权力无人监督，进而诱发内部人控制、腐败等一系列组织失灵现象的发生，而且容易架空监事机构，使其监事职能名存实亡，最终不利于民间非营利组织公益目的的实现。 　　对于民间非营利组织决策人的义务，法律并没有做出规定。借鉴公司法人治理结构中董事对公司负有的忠实义务与勤勉义务，民间非营利组织的决策人理应同样对民间非营利组织负有此信赖义务。而现行法律不仅对决策人的权利规定颇少，而且对决策人义务的规定基本缺失。按照法理，法不明文禁止即允许，对决策人权利的行使没有限制，权利义务的不对等极易导致决策人滥用权利。