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林权改革评价与思考 　　 　　2006年以来，集体林权制度改革连续三年被列为我国农村改革重点工作之一。2008年4月28日，中共中央政治局召开了专门研究集体林权制度改革的会议。7月14日，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》正式发布。认真贯彻落实文件精神，扎实推进集体林权制度改革，成为各级党委、政府当前的一项重要工作。 　　世界林权制度改革的概况 　　从全球看，不仅中国在搞林权改革，其他经济转型国家和发展中国家也在搞林权改革。这意味着这些国家的林业生产经营，存在着效率低下的问题。而森林产权安排不当，又是其中较为重要的影响因素。否则，不会进行改革，更不会都从林权改革入手。 　　 　　1、林权改革的含义： 　　 还权与赋权 　　经济转型国家林权改革的基本做法是把农业集体化以前属于农户的森林归还给农户，改革后农户培育的森林也归农户所有。不管是选择渐进式改革方式的转型国家，还是选择激进式改革策略的转型国家，对林权都没有实行彻底的私有化。私有林份额最高的是斯拉维尼亚（68%），最低的是立陶宛（9%），其余国家的比重在10%到20%之间。由于各地森林资源禀赋差异很大，为了避免改革造成农户分到的森林面积有太大的差异，越南规定了农户可分到的森林面积的限额。 　　发展中国家林权改革的背景可以概括如下，国有林的比重很大，而农村社区普遍贫困，国有林陷入面积减少和质量下降的困境。改革的依据是：农民知道森林可持续经营的重要性，由于缺乏组织和制度，森林可持续经营的目标无法付诸实践。向农村社区和农户赋权，有利于解决森林利用的权利和森林保护的责任不对称的问题，有利于农户对森林利用形成长远的预期，有利于实现森林为农户增收服务，农户为森林可持续经营做贡献的目标。 　　具体做法是：政府将一部分商品林的经营管理权赋予社区和农户，采用参与式方法，让利益相关者了解并运用所得到的权利，通过能力建设，提高社区经营管理森林的能力。基本经验是：赋权应有能力建设相配套，能力建设是使林权改革获得成功的最重要因素。存在问题是：政府有关部门对管理权下放有抵触，给社区的大多是价值低下的森林资源，在融资和技术方面对农村社区和农户支持不够。 　　 　　2、林权的含义： 　　 完整的林权还是不完整的林权 　　在各国的林权改革当中，林权有林地和林木两权合一和两权分离的不同。有人据此对中国两权分离的林权改革的做法提出了质疑。其实两权分离，并不是林地所有权利和林木所有权利的分离，而是林地所有权和其他权利分离。所谓完整的林权包括林地的所有权、经营权、处置权、收益权和林木所有权、经营权、处置权、收益权，一共八个权利，不完整的林权除了林地所有权外，其他七个权利都是一样的，它们的差异并不像想象中的那么大。从林业发展的实际效果看，这种差异的影响是有限的。 　　 　　3、森林经营管理的主体： 　　 农户本位还是社区本位 　　关于森林产权结构，中国强调的是农户本位，强调产权私有的重要性。不少发展中国家强调的是社区本位，强调合作和共享的重要性。 　　现实中的东西都有它存在的道理，即农户本位和社区本位，不存在哪个一定更好的结论。特定地区适宜采用何种本位，应该由特定地区的人们根据他们的特定情况来决定。 　　专家学者的责任是把中国乃至世界上已经有过的选择、具体的做法和效果弄清楚，并告诉需要做选择的社区和农户，请他们根据这些信息并结合自己的情况，作出适合自己的选择。而不是自己根据这些信息和调研，拿出一个替所有社区和农户做选择的方案。政府的责任是赋予民众选择的机会，也不是替民众做选择。 　　我不赞成官员和专家学者替农民做主，不是因为官员、专家学者的素质低，而是因为：农户和社区自己做决策，能保障权利与责任的对称性，官员、专家学者替农民做决策，无法保障权利与责任的对称性。 　　 　　 　　我国集体林权改革的历程 　　 　　1. 20世纪80年代初期的集体林权改革 　　20世纪80年代初，农村改革不仅分了田，分了牲畜，也分了山。与自留地、责任田的做法相对应，山也分成了自留山、责任山，不少地方接着又将自留山、责任山并为自营山。尽管当时林业部热衷于推广福建三明的分股不分山、分利不分林的做法，但响应者寥寥无几。到1986年底，全国70%的林地实行了分林到户。 　　2. 20世纪80年代中期集体林权改革的停顿 　　为了配合林权改革，1985年，国家实施了开放南方集体林区木材市场的政策。但是，这场自上而下的改革因遭到了失去既得利益的国有林业部门的强烈抵制而中途夭折了。抵制这场改革的主要做法就是通过各种途径反映集体林区出现了乱砍滥伐行为，给中央造成开放南方集体林区木材市场将很快导致无林化的结果的印象。针对各地林业部门不断上报的“乱砍滥伐”案件，中央派出了不少调查组。问