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检察建议在司法实践中困境与出路 　　摘要：检察建议是检察机关履行职能的重要手段之一，经过五十多年的发展，检察建议具有独特的法律性质。在日常检察工作中，检察建议得到普遍的适用。在司法实践中，检察建议存在一些问题，一定程度上制约其作用的发挥。对检察建议制度进行完善是当前检察工作的迫切要求，为检察建议在司法困境中寻找出路。 　　关键词：检察建议；性质；完善 　　 　　检察建议是检察机关履行职能的重要手段之一。最大限度地发挥检察建议的作用,是各级检察机关保证执法的法律效果、政治效果和社会效果相统一的重要途径。多年来，检察建议为强化法律监督职能发挥了重要的作用，但是，由于法律对检察建议规定不具体，检察建议存在质量不高、效力不确定等问题。因而需要正视检察建议在司法实践中的困境，深入探讨检察建议法制化、规范化问题，进一步强化检察机关的法律监督职能。 　　 　　一、检察建议的历史沿革 　　 　　检察建议这种检察活动形式，最早是在上个世纪五十年代检察机关的一般监督工作中，根据人民检察院组织法的规定，参照苏联的经验提出和实行的。［1］1978年检察机关恢复重建以后，基于对社会治安实行综合治理的现实需要，检察建议这种活动形式得到了广泛运用和发展。与此同时，最高人民检察院还将检察建议这种形式运用到预防贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件之中。1982年12月6日，黄火清检察长在第五届全国人民代表大会第五次全体会议上作最高人民检察院工作报告，郑重提出“检察建议”概念。自此，检察建议在全国检察机关得到普遍运用。1983年上半年，最高人民检察院规定检察建议书的基本格式。1995年2月28日全国人大常务委员会通过的《中华人民共和国检察官法》第一次以法律的形式明确规定：“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的”，应当给予奖励。1998年8月3日最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》第二百三十九条第二款规定，“对扣押在人民检察院的犯罪嫌疑人的违法所得需要没收的，应当提出检察建议，移送有关主管机关处理；需要返还被害人的，直接决定返还被害人。”《人民检察院刑事诉讼规则》以司法解释的形式，将检察建议规定为对被扣押的犯罪嫌疑人的违法所得的处理方式。1999年1月29日最高人民检察院《关于加强预防职务犯罪工作的意见》和2000年12月13日最高人民检察院《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》进一步强化并具体规定了适用检察建议的情形。目前，检察建议成为检察机关实现法律监督职能的重要方式，每年最高人民检察院向全国人民代表大会报告工作都将检察建议作为一部分内容，受到代表的关注和好评。 　　 　　二、检察建议的法律性质 　　 　　当前关于检察建议的性质主要有以下几种观点： 　　1、认为检察建议是人民检察院履行法律监督职能的方式之一。有观点认为“检察建议是人民检察院结合办案，向发生犯罪案件的部门、单位或行业提出的建立健全规章制度、加强管理，预防犯罪再次发生的意见。它是检察机关履行法律监督职能的方式之一，属于非诉讼形式的检察活动。”［2］ 　　2、认为检察建议是检察机关参与社会治安综合治理的重要方法。有观点认为，“检察建议是检察机关在开展各项检察业务过程中，根据所发现的问题，对有关机关、团体、企业、事业单位或其他社会组织所提出的关于改进工作、完善制度等方面的意见，是司法建议的一种，也是检察机关独创的一种参与社会治安综合治理的有效手段。”［3］ 　　3、认为检察建议既不是检察职权，也不具有法律监督的性质。有观点认为，从“建议”一词的概念来看，它不能也不应该起法律监督的作用。所谓“建议”，就是“希望”或者“要求”对方做些什么和怎么去做。而“希望”或者“要求”，对方可以接受，也可以不接受，它本身并没有约束力，更不具有法律效力。”［4］ 　　笔者认为，检察建议具有如下性质： 　　第一，检察建议不是检察机关的法定职权，也不是检察机关法律监督职权的自然延伸。按照“公权法定”的观点，检察建议在现行法律关于检察职权的规定中没有体现，因而不是法定的职权，也不是检察机关法律监督职权的自然延伸。 　　第二，检察建议是服务和辅助检察机关实现法律监督职能的非诉讼检察活动方式。检察建议的动议和提出与检察机关的法律监督职权相联系，其活动范围和方式、方法不能超越检察机关的职权范围，不能脱离检察机关的法律监督活动而独立存在。 　　第三，检察建议没有自己独立的品格，它的性质取决于使用它的机关的性质和它的内容。就当前各地检察机关提出检察建议的实际情况进行分析，既有属于法律监督性质的检察建议，也有属于检察机关参与综合治理、预防犯罪等社会活动性质的检察建议。 　　第四，检察建议对被建议单位不具有强制执行的效力，以检察职权的影响力和建议的针对性、科学性保证实施。