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浅议行政规范性文件规范与监督 　　摘要:行政规范性文件是除行政法规、规章以外的其他抽象行政行为。要从加强普法、扩大制定过程中的公众参与程度、加强监督、建立行政规范性文件的科学规划制度、定期清理制度和过错责任追究制度入手来规范行政规范性文件的制定和实施。 　　关键词:行政规范性文件；行政监督；制度构建 　　 　　发布行政规范性文件是行政机关进行经济、政治和社会公共事务管理的重要手段。与行政立法相比，行政规范性文件有着广泛的制定主体和多样的效力层级，与行政相对人的关系也更为密切。行政规范性文件设定内容不合理，甚至违法设定行政相对人权利和义务，将会严重损害行政相对人的利益，引起社会和公众的不满。因此，加强行政规范性文件的监督与管理，对保护行政相对人的合法权利，推进依法行政，建设法治政府有着极为重要的意义。 　　 　　一、行政规范性文件的概念界定 　　 　　广义的解释是指各类国家行政机关为实施法律、执行政策在法定权限内制定的除行政法规、行政规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。狭义的解释是指没有行政法规和行政规章制定权的国家行政机关为实施法律、法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施等。从我国行政规范性文件制定实施的实际情况来看，笔者认为，行政规范性文件是指各级各类国家行政机关为执行法律、法规和规章，在法定权限内依法定程序制定的涉及行政管理相对人的权利、义务，在一定范围和一定期限内具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。因此，行政规范性文件是除行政法规、规章以外的其他抽象行政行为。 　　 　　二、当前行政规范性文件存在的主要问题 　　 　　（一）制定主体混乱 　　目前，上至国务院，下至乡镇政府，几乎所有的行政机关都有权发布具有普遍约束力的行政规范性文件。导致现实中制定的行政规范性文件数量庞杂且随意性很大。就连一些不具有行政规范性文件制定权限的社会团体和企事业单位也纷纷出台规范性文件。 　　 　　（二）越权现象严重 　　越权无效是行政法的基本原则。越权制定行政规范性文件主要表现在：一是行政机关制定应由权力机关和司法机关制定的行政规范性文件；二是下级行政机关制定应由上级行政机关制定的行政规范性文件；三是本行政机关制定应由其他行政机关制定的行政规范性文件。如全国政协制定了提案工作条例，某市人大常委会之妇委会制定了妇委会工作条例，县级的都匀市有线电视台制定了收费管理条例等等；一些国家部、委还发布了超越法定权限的规范性文件。[1] 此类现象发生于全国各级各地、各行各业，不胜枚举。 　　 　　（三）违反上位法问题突出 　　法制统一原则是我国的一项宪法原则。我国《宪法》第5条第1款规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”行政规范性文件实质是对法律、法规和规章的执行、细化，不得与之相冲突，更不能有所逾越。然而，实践中不少行政规范性文件与法律、法规、规章抵触冲突，下位阶规范性文件与上位阶相关文件不符。 　　 　　（四）制定程序不明确 　　“缺乏程序要件的法制是难以协调运行的，硬要推行之则极易与古代法家的严刑峻法同构化。其结果，往往是‘治法’存、法治亡。因此，程序应该成为中国今后法制建设乃至社会发展的一个真正的焦点。” [2]当前，由于法律没有明确规定制定行政规范性文件的程序，导致制定程序混乱。具体体现在：制定规范性文件未作深入的调查研究，没有进行多方论证，没有采取多种形式广泛征求社会意见，没有落实规范性文件发布前的领导集体审议制度，未在普遍发行的报刊和政府网站上对已制定出台的规范性文件予以公布。这些问题的存在造成行政规范性文件往往缺乏科学性，极不严密，瑕疵甚多。 　　 　　（五）监督纠正不及时 　　正因为行政规范性文件制定主体繁多，绝大多数未在报刊和政府网站上公布，造成监督部门不明确而缺乏监督，行政相对人权益受到侵害却因不完全了解文件总体内容而无法监督，而制定主体自己又不愿监督自己的尴尬局面。导致许多行政规范性文件在丧失利用价值或新文件出台时才寿终正寝，很少有因违法而被公开纠正、废止的。 　　上述问题的存在，使得一些违法或者不当的行政行为得以存在和泛滥，严重损害了行政相对人的合法权益，也从另一个侧面反映出对行政规范性文件的监控机制不健全、不完善，造成这类抽象行政行为处于混乱无序的状态。 　　三、建立行政监控制度的有效途径 　　孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方为止。”[3]这里所谓的“界限”即是对权力的监督与制约。针对当前行政规范性文件存在的主要问题，笔者认为，可以从行政监控角度入手，加快建立行政规范性文件的行政监控制度。 　　第一，加强普法，树立维护国家法制统一的观念。要组织各级各部门认真