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深化人民监督员制度改革研究 　　摘 要:人民监督员制度通过不断的发展和完善,正以其具有的现实性、合理性,受到社会各界的认同和关注,但其在运行中存在的一系列弊端和缺陷影响和制约着监督工作的成效。 　　关键词:立法缺失;监督;弊端;改革;出路 　　2008年2月28日,人民监督员制度作为加强对司法权的监督制约与尊重和保障人权的重要举措,被载入《中国的法治建设》白皮书。这是人民监督员制度第四次通过白皮书的形式向全世界宣示其重大现实意义和深远历史意义。 　　一、人民监督员制度在运行中存在的问题 　　 当前,人民监督员制度改革面临诸如立法缺失,选任、管理模式不科学,履职保障不健全,监督范围随意性大,以及监督程序规定不明确等问题,导致人民监督员监督缺乏刚性,带一些“咨询”色彩。 　　(一)人民监督员制度选任模式和选任程序缺乏法律依据,立法缺失导致一系列缺点和弊端。 　　实行人民监督员制度的法律依据,主要是《中华人民共和国宪法》第27条第2款规定的“一切国家和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”,该制度的实行具有宪法上的正当性。但是,目前,选任人民监督员的模式和程序却没有法律依据,选任程序一般是由检察机关自行进行,缺乏最基本的候选、公告、异议、确认以及更换的程序,选任工作缺乏法定性、权威性。 　　 (二)人民监督员的监督缺乏应有的独立性。导致这一点的因素很多,而首要原因在于人民监督员的选任机制。人民监督员是由检察院自行选任的,即被监督者选择并“邀请”监督者来对自己实施监督,而且相关的监督费用也由检察院承担。所以,人民监督员被“邀请”担任监督员后,往往会因为种种因素――诸如“面子”、顾虑、预期效用等――而难以对检察业务进行独立、有效的监督。 　　 (三)人民监督员的职责权限受到很大限制,导致了监督不及时、监督效率不高。人民监督员所进行的监督是一种受邀请的被动监督,由被监督者决定监督者如何去监督,没有形成完善的组织形式和监督程序,监督者的职责权限受到很大限制,而不是完整意义上的宪法和法律赋予人民对国家机关进行监督应有的权利。人民监督员制度在职责权限等方面的局限性,导致了监督不及时、监督效率不高,制约了监督职能的充分发挥,对此,社会各界也有很大质疑。 　　 (四)人民监督员的监督缺乏足够的权威性。2003年9月通过,2004年7月修订的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第25、26条规定:人民监督员的表决意见由检察长或检察委员会进行审查;检察长不同意的,应提请检察委员会讨论;检察委员会不同意的,应依法做出决定,并由人民监督员办公室向人民监督员做出说明;参加监督的多数人民监督员若有异议,可提请上一级人民检察院复核。可见,按照被监督者所设定的规则,人民监督员所拥有的监督权力有限,而且是非约束性的,只有建议权,没有决定权,更没有启动、变更和终止诉讼程序的功能。 　　二、深化人民监督员制度的改革设想 　　2008年5月16日,最高人民检察院检察长曹建明主持召开党组会,在听取试点工作情况汇报和领导小组关于深化试点工作的意见后,进行了专题讨论研究,根据党中央的指示和全国人大的要求对试点工作进行了新的部署。可见,从高层对人民监督员制度的肯定和将来的改革期望来看,人民监督员制度将走向更加完善、规范。 　　(一)加快对人民监督员制度正式立法 　　人民监督员制度自2003年8月试点以来,得到了社会各界的理解和支持。2004年至2007年的全国两会上,人大代表和政协委员们在审议、讨论最高人民检察院工作报告时,对人民监督员制度给予充分肯定,并提出议案、提案和建议,呼吁为人民监督员制度立法。 　　代表委员们就人民监督员制度的立法提出了三种方案:一是将人民监督员制度纳入《人民检察院组织法》。二是将人民监督员制度纳入《刑事诉讼法》。三是制定人民监督员制度的单行法律。笔者认为应重视人大代表的议案、提案和建议,对人民监督员制度及时进行立法,具体条款可以在《检察院组织法》和《刑事诉讼法》中加以规定。 　　(二)改革现有选任模式和选任程序,实行人大选任 “体制外”监督 　　 人民监督员制度试行之初,人民监督员由检察机关自己选任、检察长颁发证书。检察院在选任人民监督员时,很大程度上会考虑候选人的身份、职业、地位、知识水平等因素。这种“体制内”选人方式,使人民监督员制度从本来被定位于监督与被监督的关系逐渐走向精英化和“熟人化”关系,影响到人民监督员选任的公正性和公信力问题。????[1]??笔者认为人大选任人民监督员模式可以有效的解决上述问题,由人大来选任人民监督员,并进行最基本的候选、公告、异议、确认以及更换的程序,对其日常工作进行组织管理、监督考核,既有