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破解我国地方债务问题法治思考 　　摘要：目前我国有数量庞大的显性地方债务和难以估算的隐性地方债务，资不抵债已经严重制约了地方经济健康持续发展。一些国家或地区针对地方债务问题采取了多种法治模式，其中债务法治体系化、债务接管法治化、统一基金保底与借款法定化和债务指标法定化模式对于我国破解地方债务难题具有一定的借鉴意义。我国应当在《宪法》中对控制地方债务进行顶层布控，在此基础上完善财政转移支付与税权法律制度；出台地方债务法，强化地方预算监督；完善地方政府财政责任机制，明确地方债务的主体、发起权限、运行程序、法律责任等。 　　关键词：地方债务；预算监督；法治路径 　　中图分类号：D921文献标识码：A 　　文章编号：1003-0751（2015）08-0050-05 　　地方债务问题已经成为我国经济社会发展的制约因素，有些地方的债务问题非常严重。目前，经过审计的显性地方债务只是“冰山一角”，尚有数量庞大的隐性债务未浮出水面。本文剖析我国地方债务问题的成因，从法治角度探讨相应的化解对策。 　　一、地方债务及其成因 　　1.地方债务的要素 　　如果将地方债务看作一种典型的法律关系，则其主体、内容和客体如下。 　　第一，主体。就债的一般原理而言，地方债务的主体包括债务人和债权人。与民事债务不同，地方债务的发起人首先是地方政府，各级地方政府都可能成为实际的债务主体。根据我国《预算法》的相关规定，目前合法的地方债券发行主体仅限于“省、自治区、直辖市人民政府”。人们常说的“江苏债”“新疆债”等，都是地方政府债券。计划单列市政府不属于预算法上的地方债券发行主体，但从实际情况来看，它们也是典型的地方债务发起者。市级以下地方政府也往往采用非债券的形式产生地方债务关系，从而成为隐性的地方债务发起者。从债权人的角度看，如果地方债券是已经市场化的债务，其购买者就应是广泛的市场交易主体（如民营企业或者个人），但从实际情况来看，目前地方债务的主要埋单者是银行，其中，国有银行在地方的分支机构是地方债务的关键持单人。 　　第二，内容。地方债务的内容是指围绕地方债务所产生的权利和义务。地方债务的债权人有权得到安全有效的债务偿还保证，有权知晓债务人的财政状况和债券项目的实际运行情况。地方债务的债务人应当保证债权人的上述权益得到顺利实现。当财政状况发生变化甚至恶化时，地方政府应及时采取有效措施，防止债权人的利益无法或难以实现。 　　第三，客体。地方债务的客体，是指地方债务的内容所指向的对象，即以债券为代表的各类标的物。债券已经被我国《预算法》所认可，但其他形式的债务（如政府借款等）还没有成为我国地方债务的法定形式。实践中一些地方政府往往采取非法定形式 　　收稿日期：2015-07-16 　　*基金项目：国家社会科学基金项目“央地财权事权匹配的宪政保障机制研究”（12CFX021）；河南工业大学青年骨干教师培育计划项目。 　　作者简介：谭波，男，河南工业大学法学院副教授（郑州450001），中国社会科学院法学研究所博士后研究人员（北京100720）。 　　发起债务，地方债务的规模也就难以估算。 　　2.地方债务的范围 　　按照上述分析，我国地方债务的范围应该是清晰的，但实际的债务范围比理论上的要大得多。因为在一些地方，存在没有债券发行权的政府如市级政府发行的债券；在某些情况下，地方政府可能成为企业债等债务的担保者；在某些场合，地方政府将原本具有特定用途的公用资金予以挪用而导致一些资金缺口，由此形成实际的地方债务。中国审计署2010年以来的审计结果表明，地方债务包括地方承担偿还责任的债务、承担担保责任的债务、承担救助责任的债务等类型。如此，就不难理解地方债务问题何以成为我国经济持续健康发展的制约因素。 　　3.地方债务的成因 　　地方政府发起地方债务的权力可以看作一种负向财政权。良性的地方债务是地方经济社会发展的助推器和催化剂，不当的地方债务则会成为地方经济社会发展的障碍，造成尾大不掉、资不抵债的局面。地方政府发起地方债务的行为属于国家财政行为，因而地方债务需要以税收等国家收入来偿还。从财政税收角度透视，可以发现地方债务问题的三层制度诱因。 　　第一，中央与地方的财权、事权不相匹配。税收与税权是国家财力与财权的重要内容。我国自实行分税制以来，中央政府是主要的财权和财力掌控者。2013年，中央财政支出占国家整体财政支出的比重不足三成，剩下的支出都由各级地方政府承担。①在国家财力的直接配给方面，地方只掌握了不足一半。地方政府庞大的事权支出导致其在实际公共产品供给中往往捉襟见肘，而地方又缺少税收立法这类财权（地方税种的设定和变革主要由中央政府决定）。财政转移支付作为中央分配财力的另一个通道，也不能完全满足所有地方的财政需求。于是，一些地方便