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英国推进PPP经验与启示 　　摘要：本文在简介发达国家PPP发展背景的基础上，着重介绍了英国PPP所采取私人融资计划（PFI）模式的内涵、效果及教训，以期为我国发展PPP提供启示和思路。 　　关键词：PPP 私人部门 PFI 融资 　　英国是目前全球政府与社会资本合作（下文简称PPP）应用最成熟的国家之一。从项目数量和金额来看，英国都领先于多数国家。过去20多年，英国已实施了700多个基础设施和公共服务项目，总额超过700亿英镑。截至2017年1月，英国PPP项目数量约占欧洲的三分之二，金额约占一半。 　　英国PPP项目不限于交通、建筑、环保等传统建设项目，也包括医疗、教育等需要精细化管理的公共服务项目。目前英国大部分PPP项目都已经完成融资和建设，并进入实施运营阶段。英国在推进PPP过程中既有经验也有教训，值得我国借鉴。 　　PPP的历史背景 　　PPP在发达国家的应用已有悠久历史。早在19世纪，一些私人企业就在获得政府许可或特许权之后进入公共产品领域，如煤气街灯照明、电力供应、电话电报等，甚至还通过私人投资建设了道路和运河。二战以后，西方国家受凯恩斯主义和社会主义国家计划经济体制的影响，对包括公用事业在内的一些重要行业实行了不同程度的国有化，如英国在1945年至1951年、1974年至1979年之间经历了两次国有化浪潮，法国自20世纪30年代中期至80年代初，先后经历了多次国有化运动。但是，公用事业的国有化带来了许多问题，包括公共财政压力大、缺乏竞争、效率低下、成本高、服务差等。在这种情况下，改革公用事业供给方式势在必行。 　　20世纪80年代，西方国家掀起了一轮国有企业私有化浪潮，通过将国有企业部分出售、全部出售和关闭等方式，国有经济比重逐步下降，这涉及几乎所有的垄断部门。这次变革不仅仅限于政府退出以前由私人部门主导的领域，在一些传统上由政府提供服务的公共领域，也引入了私人力量，私人部门参与公共服务逐步成为趋势。私人部门参与公用事业的方式多种多样，并随时间推移不断变化，包括私有化、强制竞争性招标、公共服务外包、私人融资计划等。各种鼓励私人参与公用事业的改革措施不断推出，重塑了公共物??供给的理念。 　　在西方国家，PPP正是在这样的背景下发展起来的。20世纪90年代以来，PPP经历了两次快速发展时期，一是90年代中后期，二是2005年之后。根据世界银行的数据，全球PPP项目主要集中在能源、交通、港口和铁路等基础设施领域。 　　英国PPP采取PFI模式 　　PPP并无统一定义，有多种运作模式。英国的PPP明确采用PFI模式（私人融资计划），根据英国财政部定义，PFI是一种政府采购方式，私人部门通过长期特许权经营协议的方式对基础设施进行融资、建设和运营，并长期负责基础设施的管理。 　　PFI主要有三个内涵。 　　一是利用私人资本为公共事业融资。以此为标准，TOT（ Transfer-operate-transfer，即移交―经营―移交）严格来说不是PFI。因TOT是将现有市政设施转让给私人部门，在一定时期内由私人部门运营，最后政府再收回所有权，它重在提升现有设施的运营效率，而非融资。 　　二是PFI是政府和私人部门的长期合作，合同周期通常至少在25年以上。因此，BT（Build-transfer，即建设―移交）也不是PFI，因为在BT模式下，私人部门建设完成后立即将设施移交给政府，周期较短。 　　三是风险分担，PFI模式将政府承担的风险部分转移给了私人部门，各种PPP模式普遍具有这一特征。对于政府付费的公益性项目，政府支付与私营部门的运营绩效相挂钩，这种基于结果的考核方式能够充分激励私营部门分担风险、提高效率。 　　融资是PFI的关键特征，英国完善的金融市场为PFI发展提供了重要保障。英国的金融市场竞争充分，银行和资本市场都可以向PFI项目提供长期融资，期限最高可达40年，最低利率仅比国债利率高0.75%。 　　英国政府对PFI的判断标准是要实现物有所值，而非仅仅追求最低采购价格。物有所值主要体现在四个方面。一是为公共产品从设计、建设到运营整个生命周期提供持续激励。二是鼓励私营部门在公共服务供给中进行创新，以提高效率。三是将服务风险从政府向私人部门转移。四是通过市场竞争压力改善政府部门官僚制、低效率的工作作风，从而推进政府改革。 　　总体上，PFI模式在英国取得了良好效果。截至2017年1月，英国财政部对已经完成的主要PPP项目的调查显示，88%的项目能够按时或提前完成，并且没有出现因为工程建设超出预算而要求公共部门承担额外费用的情况。而此前调查显示，70%的非PPP项目都会延期完成，并且73%的项目都会超出预算。75%的公共部门合作者认为他们的PPP项目在运营中的表现能够达到预期或比预期