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美国土地征收制度中公共使用问题研究 　　[摘要]土地征收在世界各国都极具争议，美国也不例外。美国土地征收极具争议，首要原因在于政府行使征收权征收私人土地是否违反了宪法第五条修正案中“公共使用”的条款。经过数百年的司法实践，美国联邦最高法院已经把“公共使用”内涵从狭义解释扩展到广义解释，至今仍以广义解释下的符合社会公共利益、促进经济发展和增加人们就业的征收行为作为法院判决的主流观点。 　　[关键词]美国 土地征收 公共利益 　　土地征收纠纷是美国社会矛盾的一种重要表现形式，因为其关系到人们的基本生存权利和财产权利。美国是一个建立在财产私有制基础上的国家，私人财产受到联邦宪法和各州宪法的保护。但是，美国公民的私人财产权并不是绝对的，联邦政府和各州政府可以为了公共利益的需要，通过警察权和征收权直接限制私人财产权的行使，前者一般不会改变财产所有权的归属，而后者则会改变财产所有权的归属，且政府需要“合理补偿”财产所有者的损失。在这两种权力中，最容易引起宪法诉讼的是第二种权力，引起该类诉讼的首要原因就是政府行使征收权时是否违反了联邦宪法第五条修正案中规定的“公共使用”要件。“公共使用”是政府行使征收权进行土地征收的唯一理由和第一要件。但是，何谓“公共使用”？从美国的司法实践中来看，这是一个难以给出具体判定标准的法律用语。因此，土地征收是否符合“公共使用”的“合宪性”争议就产生了，围绕“公共使用”的内涵解释就成了众多土地征收宪法诉讼的中心内容。 　　一、美国土地征收中的“公共使用”的内涵演变 　　随着工业化和城市化的推进及政府和民众发展经济的要求，联邦最高法院将宪法第五条修正案中征收条款的“公共使用”要件从狭义解释逐渐拓展为广义解释。狭义解释即直接为公共使用，包括两种情况：一是政府使用，如被征收财产用为政府办公楼、法院、军事基地等；二是公众有权利使用或进入，如被征收财产用为修建公路、公园、运河、桥梁、体育馆等公共设施；广义解释则将“公共目的”、“公共利益”等同于宪法中的“公共使用”。即符合公共目的或公共利益，即使被征收土地被转让给私人，只要能增进公共福利，土地征收就不违宪。 　　（一）以狭义解释为主的时期 　　早在英国殖民时期，北美土地征收的现象就已经出现。当时的土地征收伴随殖民者对北美土地的开发过程，主要是为了修建道路、修建磨坊和加快开发。各地的法律并没有明确规定必须基于“公共使用”才能进行土地征收，而且“私用征收”也有相当数量。 　　另外在殖民时期，由于“锁地” （指周围被别人的土地完全包围的土地）比较流行，私人为了“锁地”的通行权，也可以请求征收相邻土地，用于修建通向公共道路的私用道路，但须给予被征收者一定的补偿。此外该时期，由于水能利用技术的提高，已经有7个州相继制定了“磨坊法”（Mill Acts），用来协调磨坊主和上游被淹没土地者之间的利益关系。殖民时期加快开发的土地征收则更具争议，当时许多州规定，当土地所有者未能有效利用土地时，政府可以启动征收程序，没收或转移该土地给其他人使用。 　　美国联邦宪法于1791年通过了包含征收条款的第五条修正案，一直到19世纪末，美国司法部门对宪法中“公共使用”内涵的解释主要以狭义解释为主，但“公益私用征收”却从来没有停止过。每当政府利用土地征收以促进经济发展，许多州法院要么当需要时有意避开“被公共使用”的狭义判定标准，要么就完全抛弃它。这一时期的土地征收主要是为了为工厂提供水能、促进交通建设和促进矿业开采。但是，后来这种扩大磨坊法适用范围的做法受到一定程度的抵制，因为这与人们传统的私有财产观念及“公共使用”的宪法规定相悖。 　　直到19世纪中期，马萨诸塞州的首席大法官肖对此进行了折中的双重合理论证，认为磨坊法的立法目的是“为了使自然河流与水道提供最有用和最有利的占有和使用方法”，此目的下的两种水能利用方法（公用和私用）都合理。1885年的“赫德案”中，“磨坊法”中有关“私用征收”的规定得到了联邦最高法院的支持，从而给予利用水能的相关制造业（例如棉纺、毛纺、木材和钢铁等）的发展以有力支持。在其他公共工程方面，由于相关的土地征收符合“公共使用”的狭义解释而得到广泛支持。同时，许多州也通过修订宪法，明确规定争取“锁地”通行权的“私用征收”的合宪性。 　　（二）以广义解释为主的时期 　　尽管狭义解释在整个19世纪仍然占主流地位，但19世纪末期这种主流地位已经削弱，联邦最高法院于1896年判决的“布拉德利案”第一次提出了土地征收符合“公共目的”即不违宪的观点，从而逐渐开启了广义解释的大门。 　　1.“布拉德利案” 　　联邦最高法院于1896年判决的“布拉德利案”中，首次采用了土地征收应该符合更加宽泛的“公共目的”的解释：“单个个人不可能比私人企业更好地建造并维护水利设施和运河