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行政处罚中公众参与原则制度创新研究 　　摘 要:为全面贯彻落实国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》,保障行政处罚自由裁量权阳光运行，落实公众参与机制，规范行政执法行为，严格依法行政，确保行政处罚公正、公平、公开。合肥市推出了规范行政处罚自由裁量权的创新性制度――行政处罚公议制度。笔者在对该制度进行深入的剖析的基础上，全面分析了该制度实际运行中存在的问题，进而结合国内外的先进理念和创新机制，对群众公议制度的完善提出了相应的对策与建议，从而促进该制度在全国范围内推广，最大化地发挥该制度的潜在效能。 　　关键词 行政处罚 公众参与 群众公议制度 自由裁量权 　　中图分类号：D924 文献标识码：A 　　 　　依法行政是依法治国的重要环节,也是现代政治文明的重要标志。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府是党和国家坚定不移的方针。依据现代行政法的理论，推进依法行政的重点和难点在于规范和限制行政自由裁量权。为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，中国各级政府在规范和限制自由裁量权方面做了有益的探索和实践。特别是近几年，不少地方政府和行政机关在探索中引入公众参与机制来监督行政权力的做法引人瞩目。 　　合肥市这次在探索中选择行政处罚作为突破口，大胆引入公众参与机制来保证权力在阳关下运行，并向所有行政机关推广。这无疑让人看到了地方政府推进依法行政的决心和勇气。但在肯定这项创新性的机制价值的同时，不少人心中会存有这样的疑问：公议机制在实践中如何运行？公议机制是否能真正加强群众对行政机关的直接监督，从而规范和限制自由裁量权？以及该项机制成熟后能否向全国推广，甚至上升为法定程序？笔者将结合上述疑问对群众公议制度进行分析研究。 　　一、群众公议制度的基本内涵和创新性 　　（一）群众公议制度的基本内涵。 　　行政自由裁量权是现代行政法的核心内容之一 ，立法者在赋予行政机关最大限度的行政处罚自由裁量权的同时，也赋予社会公众对自由裁量权进行有效监督的权利。然而如何才能够正确的规范和限制自由裁量权的行使，实现公众对自由裁量的有效监督呢？在建设法治政府和服务政府的现阶段，这一问题亟需解决。 　　合肥市在贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》保障行政处罚自由裁量权阳光运行的过程中，借鉴西方的陪审团制度，在行政领域中开创了行政处罚群众公议制度，所谓群众公议制度是指在行政处罚案件中实行群众公议，即行政处罚实施主体在作出行政处罚决定前，将案件卷宗材料及处罚的初步意见提交群众公议团，由群众公开评议，并形成公议意见，作为处理行政案件的重要依据 。未经群众公议的，行政处罚实施主体原则上不得作出处罚决定。即在行政执法工作领域实行开门执法、群众参与、阳光行政，紧紧围绕优化发展环境而采取的具体步骤。目的就是要在阳光下运行行政权力，推进依法行政，做到执法为民。群众公议制度的基本模型如图表1所示： 　　 　　 　　（二）群众公议制度的创新性。 　　根据群众公议制度的定义与基本构造，可以看出，与传统的行政监督机制相比，群众公议制度具有以下几点创新性特征： 　　第一，群众公议制度是对行政权力监督方式的一次创新。由于行政处罚群众公议制度是前置于行政处罚决定前的，与行政复议或行政诉讼等事后监督机制相比，群众公议制度是一种事中监督方式。这种前置监督方式是对自由裁量权的一种透明监督，它有助于减少行政纠纷，提高行政处罚的公信力，降低后续行政复议或行政诉讼的压力。 　　第二，群众公议制度是社会对行政权控制的一次创新。制约行政权力有两种方式，一种是以立法权、司法权等公权力制约行政权力，一种是以社会制约权力，即社会制衡。公议机制是一种典型的社会制衡机制，它的设立根源类似于国外的陪审团制度，是希望通过在行政权力的运用过程中加入社会控制力量，引入第三者因素来监督行政权的运作，发挥社会公信评价机制的作用，对行政处罚权的运用在程序上加以控制。 　　第三，公议机制是公众参与原则的一次创新，公议员的加入增强了对公共利益的评判基础，打破了行政机关对行政决定的垄断裁判，为实现个体利益与公共利益的平衡提供了新的路径。正如罗尔斯所言：“参与原则的主要优点是要确保政府尊重被统治者的权利与福利。 ” 　　二、群众公议制度的现存问题分析 　　群众公议制度的价值是毋庸置疑的，它是行政民主化趋势下的一次制度实践，也是公众参与行政事务管理的制度化体现。当然，作为一种新生事物，难以避免存在某些方面的不足。主要体现在以下几方面： 　　（一） 群众公议制度运行中制度本身存在的问题。 　　 1、选取群众公议员的标准不明确。 　　 根据《合肥市行政处罚案件群众公议暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定：凡年满18周岁，关心支持行政执法工作，能够投入相应时间和精力参加行政处罚