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论行政伦理价值 　　[摘要]21世纪初公共行政现代性追寻与道德化趋势的耦合，赋予了行政伦理建设更深厚的价值合理性基础。行政伦理的价值是工具性价值与目的性价值的统一，前者表现为效率价值与管理价值，它发挥着“隐形制度”的约束与管理功能，是行政主体“自由裁量权”的价值准则；后者表现在公共行政的“公共性”性质及其内含的公平正义的价值上。公共行政的目的性价值彰显，是公共行政摆脱现代性危机、进行合法性重建的实现方式。行政伦理的工具性价值与目的性价值相互表征、相互澄明，并仰赖于特定的价值情境与机制。 　　[关键词]行政伦理　工具性价值　目的性价值　公共性　现代性 　　[中国分类号]B82-051　[文献标识码]A　[文章编号]1007-1539(2007)03-0102-05 　　 　　新世纪之初，公共行政理论呈现出了多元发展趋势，以“责任中心主义”为价值核心的新公共服务理论对以“管理主义”为主导理念的新公共管理范式的批判与取代，反映出现代行政不断走出传统行政理性主义、技术主义、效率至上主义的羁绊，呈现不断趋向公民社会基本价值与要求的大方向。公共行政道德化趋向与行政现代性追寻的历史耦合，使行政伦理的建构具有了更深厚的价值合理性基础。事实上，行政伦理在当代公共治理中的功能与价值是十分突出的：一方面，它是现代行政系统中制度规范体系之外的“隐形制度”，不仅发挥着“软约束”功能，而且还是行政行为主体自律管理的建构活动，是实现“善治”不可或缺的工具与手段，内含着重要的工具性价值；另一方面，公共行政道德化与行政现代性追寻的耦合趋势，揭示了行政伦理是现代公共行政的灵魂，公共行政的“公共性”性质及其内在的公平正义的价值，是行政系统及其活动的目的性价值所在。行政伦理精神的彰显是传统行政摆脱现代性危机的基本出路，也是行政合法性重构的前提与基础。行政伦理的价值是工具性价值与目的性价值的有机统一。 　　 　　一、行政伦理的工具性价值 　　 　　毫无疑问，现代行政发端于19世纪末威尔逊、古德诺的“政治――行政”二分的理论预设。二分法把“价值”与“德性”领域归于政治，而“事实”与“技术”归于行政，建基于此，韦伯从专业化劳动分工、责权明确的规章制度、技术与行为规则的严密设置、系统化的工作程序、界限分明的公域与私域界分、严格的公事公办等方法论维度，建构了彰显理性精神的完备、缜密、庞大的官僚机构，开启了技术性、规范性、事务性行政“中立”行事的行政管理时代。如果说“政治――行政”二分与官僚制行政建构为行政学的独立发展创设了理论前提，推动了近百年来公共行政走上重技术、重效率、重制度建设的发展道路；那么随着二分法把“事实与价值”、“意志与行动”、“目的与手段”相区隔，也导致了后来公共行政发展的纯效率主义、纯技术主义和律法主义的偏执，使官僚制行政遭遇了空前的现代性危机。事实上，行政领域是难以真正作“事实与价值”的二元切割的。公共行政作为公共生活的主体与核心，它以“公共性”为前提，一开始就具有“公共责任”、“公共服务”的本质要求，承担着特定的道德价值期待。诚如美国行政学者乔治?弗雷德里克森所强调的那样：“我们从来不认为公共行政的理论和实践仅仅是技术的或者管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯技术的和价值中立的政策执行的做法，是失败的。无论任何人，欲研究行政问题，皆要涉及价值之研究；任何从事行政实务的人，他实际上都在进行价值的分配。” 　　公共行政不但无法真正作“事实与价值”的二元切割，而且，从行政伦理的工具性价值看，公共行政的制度安排与公共行政的伦理建构有着相同的目标指向，两者同属于社会公共行为规范体系的范畴，均是实现“善治”所不可或缺的手段与工具。按照制度经济学的创始人之一康芒斯的说法，它们都属于社会“制度”的范畴，所不同的只在于：行政制度所实施的更多的是一种“显性制度”规范或硬性制度约束；而行政伦理所实施的则是一种“隐性制度”规范或软制度约束。所谓“制度”，乃是“集体行动控制、解放和扩张个体行动”。不论是“硬约束”的行政制度与规范，抑或是“软约束”的行政伦理与道德，它们得以确立和实施的共同基础在于：它们都反映着公共社会对普遍合理正当之行为规范和公共生活秩序的共同愿望与要求。所不同的是，行政制度约束一般都是直接仰赖于规范条例的创设、布局与建构，有着明确的规范内容与要求；而行政伦理的基本原则或规范体系的形成却依赖于社会文化资源、社会特定的信仰体系和人们内在心灵的精神需求。很显然，行政伦理与行政制度都是致力于实现公共生活的“善治”目标，均承载着“公共性”使命，行政伦理因此获得作为现代公共生活特殊治理方式的意义与价值。 　　具体而论，行政伦理在现代公共治理中的工具性价值是通过构筑行政行为主体的“自由裁量权”(discre