警察权运行反思与重构.docVIP

警察权运行反思与重构 　　［摘要］警察权建设是政府法治体系工程中的前沿领域，也是构建和谐社会和建设法治政府的重心所在。而目前警察权运行的实践中存在不容忽视的问题，和谐社会与政府法治必然要求对警察权进行重构，措施主要包括：改革现行警察体制；重构警察权运行程序；优化警察权的监督与制约机制；完善行政救济制度等。 　　［关键词］ 警察权；公民权保障；制度改革 　　［中图分类号］ D631.1［文献标识码］A［文章编号］ 1671-6639(2008)03-0034-05 　　 　　前言 　　 　　警察权运行状态代表一个国家的执法水平和执法素质以及法治建设水平，警察权作为最典型的行政权力，对维护社会公共秩序、公民基本权利具有十分重要的作用，但警察权内在的突出的主动性、强制性决定了其最易失控并危及行政相对人和其他公民的合法权益甚至肆意践踏民主、自由和法治，本文力图在政府法治的视角下，结合警察权的运行实践，对完善警察权提出系统化建议。 　　 　　一、警察权运行的现状：警察执法与公民权保障的冲突 　　 　　在我国正致力于建设法治政府的背景下，警察领域的法治建设也取得了长足的进步：法律体系逐步健全，程序制度逐步走向公正，监督机制和责任追究制度逐步完善，公民权保障逐渐成为警察执法的价值目标和基本理念。但在实践中，警察严重的违法行为已导致民众对警察制度乃至对整个司法制度的不信任。为消除警察违法行为，我们必须首先对当前警察执法过程中存在的突出问题进行审视。从目前来看，警察权的运行对公民权造成侵害突出表现在以下方面。 　　（一）滥用强制措施 　　警察执法几乎所有的行为都离不开强制措施的运用。据统计，警察行政强制措施的种类有50多种，仅治安强制措施就达20余种，而其中相当一部分在运用过程中都存在因滥用而侵犯公民权的问题。 　　（二）滥用行政处罚 　　行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，事实不清的，不得给予行政处罚。但从现实情况来看，警察机关往往在证据不足或者根本没有证据的情况下，对当事人实施了处罚。 　　（三）超越执法权限 　　法治的基本要求是权力应当在法律预先设置的轨道中运行，而不能超越法律，但在实践中警察超越权限执法的现象十分严重。主要表现为：第一，地方政府随意干涉警察权的运行，导致警察权越位。第二，警察机关违法介入经济纠纷。 　　（四）执法歧视现象 　　现代法治要求警察执法时应当平等对待公民，然而在警察执法过程中，却经常出现执法歧视现象，主要体现在两方面：第一，同等情况不同等对待，执法有偏见。如交警对外地车辆的检查明显严格于本地车辆。第二，警察进行评判和裁决时不保持中立地位，往往根据法律之外的因素作出不公正的行政裁判，产生执法上的差别对待。 　　 　　二、警察权侵犯公民权的原因探析 　　 　　警察执法侵犯公民权现象的背后是诸多制度性原因的存在，如警察管理体制不合理、警察法制不健全、警察制约和监督机制不完善、警察整体素质不高等。限于篇幅，本文仅从以下几方面进行分析。 　　（一）警察管理体制存在问题 　　我国警察机关的管理体制是“条块结合，以块为主”，在这种管理体制下，警察机关同时接受地方党委、政府和上级警察机关的多重领导。其中，上级警察机关进行业务指导，而人事、财政都归地方党委政府管理。如此一来，在人事上，地方党委和政府对警察机关具有主要的领导权；在经费上，警察机关的办公经费、工资待遇等全部依赖于地方财政，这就使得地方警察机关完全受制于当地党委和政府。这种领导体制在实际操作层面至少导致以下问题：第一，一旦地方政府要求警察机关协助开展某些不利于群众利益并且超越警察权限的工作时，警察机关就处于或者违反法律规定，或者违抗地方政府指示的两难境地［1］。权衡利弊之后，警察机关只能选择屈从。第二，现存的“以块为主”的警察管理体制还导致地方警力难以形成合力，由此在区域边缘形成了警察权力的真空地带，这不仅不利于地区社会秩序的维持，而且在刑事执法领域内，跨区域警力资源的配合也难以协调运作。第三，地方党委政府受地方利益驱动或者为牟取私利对警察机关的正常司法警务指手画脚，而警察机关又不得不从，这不仅造成了警察执法的不公，使警察沦落为地方利益的保护伞，而且也导致了法律和执法的地方割据。 　　（二）警察法制依然不完善 　　在法治建设的浪潮中，警察法制依然不健全。具体表现有三：第一，警察权与公民权的设置不平衡。相关法律法规的制定意图在于对相对人的管理，而不是立足于经济发展和保障相对公民权利，对公民则大都为义务性规定，缺乏关于保障公民人身自由的某些必要的具体规定。第二，我国法律没有规定警察权的行使必需遵循比例原则，使警察自由裁量权的行使有了充分的空间，有