试论制度分析视角下档案管理变革.docVIP

试论制度分析视角下档案管理变革 　　摘要：档案管理模式的革新是社会发展的必然趋势，对于革新的内容与外延，有不同的认识与理解。为了探讨革新的实质与方式，结合增量改革与存量改革的经济理论基础，对档案制度革新、数字化变革、技术设备更新等层面进行剖析，是一种较为独特的视角与方法。 　　关键词：制度 档案管理 改革 数字化 　　信息技术的发展推动社会的进步，档案工作置于新的科技环境之下，特别是数字信息技术的出现，使“档案”一词有了更为丰富的内涵与外延，档案工作的管理对象不再限于纸质、实物等可视化物体，还包括有虚拟数字信息，这种根本性转变，为档案管理模式的革新作了前期的铺垫，同时，革新的方式是多维度多层面的，渗透到整个档案管理体系，包括制度变化、数字化变革、技术设备更新与安全管理革新等方面。本文试图以增量改革与存量改革作为理论基础，从经济制度分析视角，简析这种革新的实质与方式。 　　1.增量与存量改革的内涵 　　1.1增量改革 　　增量改革是指在现有体制不发生根本性转变的前提下，对新生事物采取新办法进行规管，在一定程度上弥补制度的缺失，避免新事物对制度真空的冲击。 　　1.2存量改革 　　存量改革是指现有体制在整体上是失效的前提下，通过对旧体制进行实质性改革最终实现制度创新，改革领域转移到存量部分。 　　本文将针对存量改革与增量改革的实质，以及两者与体制的相互关系进行分析，在制度建设、信息化建设、技术设备构建等方面分别展开论述。 　　2.制度革新 　　2.1增量完善体制 　　档案管理制度是一个宏观的体系，牵涉的层面范围比较宽广，在法律层面有《档案法》、《档案法实施办法》、《高等学校档案管理办法》等由国家颁布的法令，以及地方性规范文件如《广东省档案管理条例》、《广州市档案管理规定》等，另外还包括企事业单位内部针对实际工作需要制定的部门规范，这些规章制度由上至下整体组合，形成了系统性很强的档案管理制度体系。体系本身是客观、完整、长期存在的一种稳定结构，这种稳固性正是增量改革产生的根本原因。譬如：“电子文件”作为新载体（新生事物）进入到档案实务流程时，制度体系自身对于新生物没有相应的监督，缺乏有效约束依据，势必会带来一定程度的抵御式应激反应（譬如不接纳、不承认等消极办法）。为了缓和冲击与抵御式反应对整个体系的影响，制度订立者会采取“帕累托优化”（在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好）策略，即增量改革的办法，引入能束缚新事物的机制，如国家档案局制定的《电子文件归档与管理规范》与地方制定的《广东省电子文件归档管理办法》作为补充法例融合到法律体制中，这样，在保持原有制度体系整体有效的前提下，可以减少了施行的阻力，保障新事物顺利进入行业，对原有利益主体作出适当妥协，在维护格局不改变情况下，使改革得到大步推进。 　　2.2存量重组体制 　　如上文所述的，第一阶段（增量部分）改革成效得到快速推广，当增量渗入扩大到一定程度，原来的存量比重会相对地缩小，尽管改革依然进行，但整体格局已经发生根本性改变，改革领域转入到第二阶段，即存量部分。当改革进入存量阶段，改革的性质决定了利益格局的重新划分，这时并不能保证原有得益方利益不受到损害。从过程理论角度分析，存量改革是整个改革的最终目标，增量改革只是过渡性或者是补充性的阶段措施。由于牵涉整体格局的根本性改变，前期改革的红利已经消耗殆尽，增量改革再不能保证双赢的局面，从而引起得益方与受损方之间的角力，因此改革推进过程会存在一定困难。比如《中华人民共和国档案法》是1987年9月5日经第六届全国人大会议通过的，并在实施8年后于1996年7月5日经八届全国人大会议作出修正，作为档案法律体系存量部分的重要组成，《档案法》的修正必然是牵一发动全身的事情。 　　目前档案工作出现很多新的情况，如档案管理对象的变化、法制建设的加快、信息技术的应用、档案资源的开放利用、安全环境的改变等，面对这些挑战，《档案法》与档案工作任务不相适应的问题日益明显，迫切需要再次予以修正。基于此，国家档案局于2007年正式启动《档案法》修改调研工作，并下发征求意见的书面通知，调研工作历时近8年，新修正案仍没有颁布实施。表明，尽管改革作为提升整体有效性的根本性措施，但是一旦触动存量部分就会面临阻力，影响改革进程的推进，这是改革的难点与重点所在，对法令制定者如何驾驭全局是一种很大的考验。 　　3.数字化革新 　　在档案信息化建设中，存量改革与增量改革较为常见的表现形式是纸质档案的“存量数字化”与电子文件的“增量电子化”，笔者认为，这种举措可理解为处理档案数字信息流的一种补全机制。 　　增量电子化。增量是指在电子政务、电子商务等信息化环境中直接形成的电子文件，在保证真实性、完整性、有效性前提下，采取必要的措施