试析1943年美国国会与政府在UNRRA协定上冲突与妥协.docVIP

试析1943年美国国会与政府在UNRRA协定上冲突与妥协 　　摘要：1943年美国第78届国会提出了授权政府为联合国善后救济总署(UNRRA)拨款的联合决议案。国会和政府围绕这个议案的争论，比较集中地反映了战时国会两院，特别是参议院的主要观点，为罗斯福政府制定战后国际和平组织的政策设定了原则框架，而且对战时和战后美国国际组织政策的制定和执行发挥了重要影响。 　　关键词：联合国善后救济总署；UNRRA协定；美国国会；罗斯福政府 　　中图分类号：D771.2　文献标识码：A　文章编号：1004－9142(2007)02－0029－05 　　 　　美国总统所拥有的首席行政长官、军队最高统帅和国家元首等等头衔，使其在对外政策领域能够行使国会无法比拟的权力，危机时期尤其如此。第二次世界大战期间，美国国会曾先后多次立法，授予罗斯福总统紧急处置权。罗斯福也常常运用最高统帅的身份和权力，以“总统兼总司令”的名义，绕开国会直接发布各种军政命令，以处置紧急事务或是设立一些行政机关。这些加上新政时期的授权以及1939－1941年间的紧急立法，使得罗斯福总统的权力空前增强，如同小阿瑟?施莱辛格所言，甚至达到“帝王般的”程度。罗斯福总统及其政府外交权力的增长，不仅改变了战时美国国会与行政机构的关系，而且对战后国际和平组织政策的酝酿、演变及其执行过程产生了深远影响。 　　但是国会也极力发挥自己的作用，尤其参议院，常常以维护宪政体制为由，利用自己在外交决策和条约缔结程序上的权力，对罗斯福政府的重大外交活动或国际谈判行为施加种种限制。 　　从1942年起，随着战后问题逐渐凸显，国会愈来愈担心罗斯福政府会在缔结战后和平条约(或协定)的问题上甩开国会独自行事，甚至僭越宪法赋予参议院的条约制定和批准权限。于是国会议员们利用各种机会向罗斯福政府发出警告，要求他们遵守美国的宪政体制和立法程序，将战时和战后重大外交政策问题以及那些可能使美国承担对外义务的行政协定提交国会审议和批准，希望借此牢牢把握住在战后内外政策上的主导权。围绕联合国善后救济总署(The United NationsRelief and Rehabilitation Administration)协定(下文简称UNRRA协定)发生的国会与政府的争执就是非常典型的例子。 　　 　　一、冲突的酝酿 　　 　　国会与政府围绕美国一巴拿马财产转让协定的争论，可视为其后双方围绕UNRRA协定发生的冲突的预演。 　　二战期间，巴拿马政府曾给予美国很大支持，罗斯福政府认为有必要表示某种善意的回应并且推动两国关系进一步发展。1942年5月18日，罗斯福政府同巴拿马政府通过互换照会的形式达成了财产转让协定，美国向巴拿马政府转让位于运河区的部分动产和不动产的所有权。8月13日，罗斯福总统提请国会以参众两院联合决议案的形式批准同巴拿马达成的协定。 　　国会两院议员大都认同搞好美巴关系对加强美国防御的重要意义，但是他们对政府用行政协定这种方式达成该协定存在疑问。他们认为，按照正规程序，应当是罗斯福政府“经咨询参议院和取得其同意”之后，再同巴拿马政府签订条约，然后提请国会批准并制定实施细则。不少议员由此产生怀疑，认为罗斯福此举的用意，是用联合决议案的程序贬低参议院在其中的作用，并给这个转让协定披上合法外衣。 　　于是，参议院外委会共和党首席委员范登堡率先发难，对国务院在战后和平条约问题上的意图提出强烈质疑。共和党参议员希拉姆?约翰逊(Hiram Johnson)和戈罗德?奈伊(Gerald Nye)等人也强烈要求这个协定应以正式的双边条约的方式缔结，这样就需要提交参议院审批，而且要得到出席会议的参议员三分之二的票数才能获得批准。 　　范登堡等人所担心的是，巴拿马决议案只不过是罗斯福政府的问路石子，借以试探国会对政府回避参议院条约批准权限的反应；如果参议院反应迟钝，让政府蒙混过关，那么今后政府就会得寸进尺，将国会目前还无法施加有效控制的行政协定方式进一步用于战后和平条约的缔结，从而自行决定战后和平方案等事关战后美国海外义务的重大外交政策问题，其政治后果无疑将是非常严重的。参议员罗伯特?塔夫托抱怨说，自从他进入参议院以来，政府从未向参议院提交过哪怕一件内容重要的条约。同范登堡等人一样，他也对罗斯福政府缔结大西洋宪章、联合国家宣言、租借援助协定以及战后将要达成的和平条约等等采用行政协定方式强烈不满。就连那些热心推动巴拿马议案的议员，比如外委会主席康纳利，也认为战后和平方案应以条约而不是行政协定的方式提交参议院审批。因此直到1942年底，参院才在提出多项修正案之后最终批准了该项联合决议案，但众院却未能采取行动。第78届国会组成后，众、参两院于1943年4月先后通过了该项联合决议案。 　　美巴协定为国会议