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平遥与丽江旅游发展中政府行为比较分析 　　摘 要：本文主要分析平遥和丽江两座古城的旅游发展中政府行为，研究发现两座古城旅游的良好发展与当地政府采取保护古城、对外大力宣传古城旅游形象的措施有密切联系，同时指出政府行为的某些不同导致了平遥与丽江旅游发展存在较大差距。 　　关键词：平遥；丽江；旅游；政府行为 　　 　　一、引言 　　平遥和丽江是1997年中国第一批入选世界文化遗产的古城，其后两座古城的旅游发展红红火火（表1），成为学者研究的典型案例。本文主要是对两座古城旅游发展中政府行为进行比较，总结它们成功的经验和存在的不足，这有利于政府指导古城旅游的进一步发展，对其他旅游地的发展也有一定的借鉴意义。 　　世界旅游组织研究报告认为，在发展旅游业的过程中政府至少应履行立法、规划、协调与投资四方面的职能。尽管目前已经有研究开始关注旅游业中政府行为，但是对其研究内容较为分散，主要是从宏观上确定政府在旅游发展中的角色[1]、职能与作用[2]等。不少研究者对政府在地方旅游发展中应承担的责任给予较多的关注，并在指导实践方面提出了一些较好的建议与意见，但是对政府行为实施后的效果却没有进行持续的关注，缺乏对政府行为是否达到理想效果的监督和评判。 　　资料来源说明：平遥旅游局和丽江政务..根据有关资料整理。 　　二、政府行为的具体表现 　　（一）保护规划方面： 　　1996年，为申报世界遗产，平遥当地政府编制了《平遥古城保护规划》，为古城的保护提供了一定依据。之后又陆续通过了《平遥古城旅游发展总体规划》、《关于加强平遥古城内房屋建筑和历史街区保护的若干规定》等，为其保护规划提供了依据和有力的保障。 　　丽江当地政府在登录世界遗产名录之前，就已引起重视，1983年制定了《丽江县城总体规划》，首次明确了保护古城的方略。尤其1994年《云南省丽江历史文化名城保护管理条例》的制定为中国古城保护法制建设进行了勇敢的探索，不仅通过“丽江古城维护费” 和“分级保护”来建立古城房屋保护制度，还通过宣传教育、研究交流对传统的纳西族语言、服饰、东巴文化、乐舞等非物质文化进行抢救和传承，对房主修护房屋实行鼓励补助的措施。 　　在意识层面上，两座古城的当地政府都能很好地认识到古城的保护与利用之间有着互相制约的关系，都制定了一系列的法规、条例以及规划指导战略，将保护古城形成人们的行为规范准则。但是在具体的操作上，丽江当地政府对古城的保护行动得更早，制定了更全面、可行的操作方法，包括非物质文化类的东巴文化、乐舞等内容，而平遥当地政府确定保护内容更多的是在建筑、民居、街区等可见的、物质实体。 　　（二）管理经营方面： 　　2002年平遥地方政府和旅游局牵头成立了古城旅游股份有限公司，与旅游局是“一套人马，两块牌子”，公司领导分别由主管旅游的副县长和旅游局长担任，负责古城保护、新城建设、旅游开发与经营。因此，当地政府具有保护与经营双重管理目标，其体制设计之初就非常强调经济功能，而古城遗产保护的公共目标就比较容易被当地政府忽视或回避。2004―2006年连续三年城墙坍塌，社会广泛关注，但当地政府的修缮工作却迟迟不见进展，足见政府的古城保护工作不到位。另外，平遥政府拥有较高的决策权，又缺乏相应的监督体制，某些领导为谋私利的寻租行为产生，严重影响了平遥的旅游资源质量和旅游形象。 　　丽江古城旅游区由“世界文化遗产丽江古城保护管理委员会”（后更名为“丽江古城保护管理局”）直接统一管理，主要负责古城保护、维修和规划等，是丽江古城保护管理的最高决策机关，其主任由市长担任，委员由市属城建、国土、文化等相关部门负责人组成。丽江的旅游经营管理则由旅游行业管理体系负责，实行严格的建设审批制度和商业经营行为准入制度，凡与古城历史风貌、传统民族文化不协调的建筑装饰及经营项目一律拆除或迁出，规范商业摊点的门店装饰和经营行为。这样的体制建设将资源保护放在较重要的位置，避免了地方政府在经济利益和古城保护的权衡中失衡[3]。此外，丽江政府实行旅游企业行业自律，并组建了旅游诚信监理公司，负责维护各行业协会之间的自律公约执行，也切实维护了游客的合法权益和丽江旅游的良好形象。 　　（三）招商引资方面： 　　在未发展旅游之前，两座古城没有足够的资金进行必要的维护和修复，都采取了招商引资的方式来筹集资金。平遥主要是产权拍卖、租赁、转让等形式，资金主要用于古城基础服务设施建设以及景点修复和开发。景点开发项目主要是采取买断景点经营权，与政府按经营收入比例分成的方式获利。在发展旅游的初期，这些政策确实起到了积极作用。但投资商为获得经济利益盲目开发、重复建设，最终导致了恶性竞争。同时，大量涌入的外来商贩缺乏对古城传统文化的深刻认识和热情，商业化气息过浓、商业行为不文明等不断侵蚀着古城的传统文化