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乡镇人大改革制度设计和现实选择 　　乡镇体制改革问题一直是学术界关注的热点。就如何推动乡镇体制改革，学术界先后提出撤销论、虚化论、实化论、转型论、相机论等观点，有代表性的改革主张有乡派镇治、乡域自治、乡政自治、乡镇自治、乡民合作制、乡政村治社有等，讨论不可谓不热烈。但与学术界的热闹相比，现实层面则显得颇为沉闷。上述学界设计的改革方案尚未达成共识，亦未进入到决策层面，当前乡镇改革仍然主要集中在精简机构和人员、转变政府职能、推动服务型乡镇政府建设方面，制约乡镇体制的深层次问题仍然没有解决。近年来，虽然也不乏乡镇体制改革创新性实践，如四川省遂宁市步云乡乡长直选，深圳市大鹏镇的两票制，山西省卓里镇的两票选任制，云南省石屏县直选乡镇长试点，四川省遂宁市公推公选乡镇长、乡镇党委书记等，但这些改革大多昙花一现，实际影响和现实推广情况并不尽理想。乡镇改革的必要性，人所共知；乡镇改革究竟如何推动，何种方案是最具现实可行，则众说纷纭，莫衷一是。那么，我国的政治改革和行政改革的最佳突破口究竟在哪里？政治改革的路线图和具体方案该如何设计？乡镇体制改革能否成为政治改革和行政改革的最佳突破口？乡镇改革应如何突破？等等，这些问题需要我们作出系统和科学的回答。我们认为，从我国基本政治体制出发，着眼于乡镇体制实际及其未来发展趋势，积极推动乡镇人大改革、建立科学合理的乡镇权力结构体系，是当前我国政治体制改革比较好的切入点和突破口，也符合我国未来政治体制改革的基本趋势和现实要求[1]。 　　一、乡镇人大改革的必要性 　　我们认为，基于乡镇实际和我国政治发展的实际需要，推进乡镇人大改革是当前乡镇体制改革中一项重要的顶层设计，也是我国政权建设和政治体制改革的重要探索，具有重要的制度创新意义和现实意义。 　　（一）建构科学合理、权责明确、运转协调的现代乡镇体制之所需 　　乡镇行政组织是真正意义上的比较完备的一级政府。乡镇政府作为我国行政体制和政治体制的末梢，其改革不仅关乎我国政府功能实现的“最后一公里”，同时对于推动我国政治体制和行政机制改革都具有重要意义。党和政府非常重视乡镇体制改革问题，中国共产党第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，决定中提出继续推进农村综合改革，2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。但是，改革的任务并没有完成，改革的成效也并不明显。当前以镇党委为核心、以镇党委书记为“当家人”、党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构并没有得到根本改变，乡镇党委、人大、政府错位和人大职能模糊化、边缘化倾向比较严重，乡镇人大的重要性和影响力越来越弱。有研究者指出，我国镇级组织系统主要由习惯上被称之为“五大班子”的机构，即镇党委、镇人民政府、镇人大主席团、镇武装部和镇纪律检查委员会等构成。关于“五大班子”中的镇人大主席团，有关机构明文规定，人大主席团接受同级党委领导，在实际运作中又规定要选举镇党委书记担任人大主席团主席。镇人大主席团与妇联、团委等机构处于权力结构边缘，这些组织的负责人一般未被实权化、实职化。专职常务主席一般由年老体弱、有一定资历的镇干部担任，因此在人们心目中属于安排性职务，平时活动不多，原设定的组织功能发挥较弱[2]。同时，现行乡镇党委、人大、政府交叉任职， 人大专职主席或副主席同时也兼管党委、政府的一些工作，实际工作中也没有多少精力从事人大工作。一方面，兼职的人大主席还担任党委副书记，其大部分精力和时间用在党务工作上，有的甚至还分管一部分政府工作。有调研显示，兼职的人大主席普遍反映主要精力都用在党务方面，人大工作抓得较少。同时，实践中不少乡镇人大专职主席或副主席比较热衷于参与党政分工。久而久之，逐步形成“围着党委转，跟着政府干，人大主席专职不专”的状态[3]。现实表明，乡镇体制改革亟待破冰，需要在试点中探索出一条中国民主政治发展的新路，以更好地回应民众对我国政治体制改革的新期待。而通过乡镇人大的改革，理顺乡镇党委、人大和政府的关系，实现乡镇权力关系的调整和优化配置，无疑是当前乡镇政治体制改革的重要突破口。 　　（二）推动人民代表大会制度改革与完善的现实需要 　　将党的领导与人民民主有机统一起来，改革与完善人民代表大会制度无疑是最好的载体和途径。将各级人民代表大会变成真正的国家权力机关，使之成为党领导人民当家作主的最重要的制度平台，是人大制度改革的主要方向和基本目标。有学者指出，“人民代表大会是整个国家权力的核心，决定着整个国家制度的权力关系与运行规则，所以，人民代表大会的发展将全面带动国家制度的成长，而国家制度的全面成长，将构成党执政的重要制度资源，从而在根本的制度层面上提升党的执政能力。”[4] 　　然而，由于立法上的不完善，以